La justicia transicional como garantía de no repetición:
el modelo colombiano puesto a prueba

10.14718/NovumJus.2024.18.3.12

María Carmelina Londoño Lázaro ^*
Ana María Idárraga Martínez ^**

^* Abogada, magíster y doctora en Derecho. Exviceministra de Asuntos Multilaterales, del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2021-2022).
Directora de la Maestría en Derecho Internacional de la Universidad de La Sabana y consultora en derecho internacional para organismos nacionales e internacionales.
maria.londono1@unisabana.edu.co

^** Abogada, magíster en Derecho Internacional, magíster en Derecho Penal y Justicia Transicional.
Consultora en derecho internacional, justicia transicional, DIH y derechos humanos para organismos nacionales e internacionales.
Profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana.
ana.idarraga@unisabana.edu.co

Recibido: 13 de diciembre de 2023
Evaluado: 21 de marzo de 2024
Aceptado: 10 de julio de 2024

Como citar este artigo [Chicago]: Londoño Lázaro, María Carmelina y Ana María Idárraga Martínez. "La justicia transicional como garantía de no repetición: el modelo colombiano puesto a prueba". NovumJus 18, núm. 3 (2024): 307-342. https://doi.org/10.14718/NovumJus.2024.18.3.12

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Resumen

El diseño de un modelo de transición a la paz requiere abordar las causas del conflicto para evitar la repetición de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos. Así vista, la justicia transicional (JT) constituiría una garantía de no repetición (GNR), en la medida en que busca corregir las fallas estructurales que subyacen a tales violaciones, con el fin de prevenir ilícitos continuos o repetitivos. Esta investigación explica cómo el modelo de justicia transicional colombiano ha integrado las GNR, los aportes que ofrece este diseño para otros procesos transicionales y algunas alertas. Por su contenido y finalidad, el artículo es de interés para una amplia audiencia: para quienes están a cargo del diseño, del seguimiento y de la implementación de mecanismos de JT, académicos y todos aquellos que desean comprender la panorámica del sistema de transición colombiano, las posibilidades y los desafíos que implica ese deseado "no volver atrás".

Palabras clave: garantías de no repetición; justicia transicional; Colombia; conflicto armado; derechos humanos.

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Abstract

Designing a model for transitioning to peace requires addressing the root causes of the conflict to prevent the repetition of massive and systematic human rights violations. From this perspective, transitional justice (TJ) would serve as a guarantee of non-repetition (GNR), insofar as it seeks to rectify the structural failures underlying such violations, thereby preventing ongoing or repetitive unlawful acts. This research explains how the Colombian transitional justice model has incorporated the GNR, the contributions offered by this design to other transitional processes, and some warnings. Given its content and purpose, the article appeals to a wide audience: those responsible for designing, monitoring, and implementing TJ mechanisms, academics, and anyone seeking to understand the overview of Colombia's transitional system, along with the opportunities and challenges involved in achieving the goal of "never going back."

Keywords: guarantees of non-repetition; transitional justice; Colombia; armed conflict; human rights.

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Introducción

Después de más de cincuenta años de conflicto armado en Colombia¹, con un conteo de más de 9 millones de víctimas incluidas en el Registro único de víctimas (RUV)², 13 900 personas sometidas, 11 macrocasos abiertos ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)³ y 12 intentos de acuerdos de paz entre grupos armados y el Estado colombiano a lo largo de la historia, la esperanza de una sociedad que adopta un modelo de justicia transicional (JT) no solo estriba en ofrecer reparaciones —que, por demás, serán bastante imperfectas, dada la naturaleza de las violaciones y la cantidad de víctimas—, sino en adoptar medidas que corrijan las fallas estructurales que alimentaron el conflicto y conduzcan a prevenir su repetición indefinida.

De hecho, una de las preguntas clave para el diseño de un modelo de transición a la paz exige determinar las causas del conflicto y establecer medios adecuados para evitar la repetición de las masivas y sistemáticas violaciones a los derechos humanos (DDHH) que aquel conlleva. Desde una perspectiva de derecho internacional (DI), la respuesta a ese cuestionamiento, que implica la responsabilidad del Estado —y que, incluso, condiciona la eficacia del modelo adoptado— está definida con la figura de las garantías de no repetición (GNR). En estricto sentido, estas son medidas jurídico-políticas que pretenden corregir las deficiencias que están en la raíz de las violaciones repetitivas, con las cuales se materializan obligaciones internacionales de respeto y garantía de DDHH a cargo del Estado. Visto de este modo, la JT sería una GNR en sí misma.

Las GNR resultan de fundamental relevancia para un país que, aunque ha transitado por múltiples negociaciones para alcanzar la paz⁴, aún cuenta con siete conflictos armados no internacionales vigentes, según el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)⁵.

Aunque este texto reconoce la coexistencia de dos regímenes de JT vigentes en Colombia (Justicia y Paz, y Acuerdo Final), así como el desarrollo de un nuevo proceso de negociación⁶, se concentrará en el análisis de las GNR derivadas del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (Acuerdo Final), por dos razones. En primer lugar, porque este ha sido denominado como uno de los pactos más ambiciosos en el mundo⁷. Y, en segundo lugar, porque el modelo de JT derivado del Acuerdo Final fue adoptado después de importantes desarrollos del DI respecto a los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

La pregunta que aquí se pretende responder es ¿cómo se han integrado las GNR en el modelo de JT colombiano derivado del Acuerdo Final para corregir fallas estructurales y prevenir violaciones repetitivas derivadas del escenario de conflicto? Para ello, la investigación que da origen a este artículo integra y profundiza en la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre GNR en general y en contextos transicionales, y estudia todas las principales fuentes legales, reglamentarias, jurisprudenciales y doctrinales que permiten comprender dicho modelo.

Se siguió una metodología de análisis integral sistémico de las fuentes. Con este enfoque se revisaron las fuentes del derecho internacional, tanto del Sistema interamericano como del Sistema universal de protección de los derechos humanos, sus diferencias en naturaleza y ámbitos de aplicación, para así extraer los principales postulados en materia de GNR. También se estudiaron las fuentes de derecho nacional relacionadas con el modelo de JT, seleccionando las más relevantes con fundamento en dos criterios: i) normativo, por lo que se revisaron todas las que tuvieran un valor vinculante, y ii) institucional, por el cual se examinaron las principales decisiones derivadas de órganos del Sistema Integral. Los postulados del DI y las fuentes nacionales fueron analizadas de manera complementaria para alcanzar los objetivos del texto.

Pese a que las GNR tienen una doble dimensión —jurídica y política—, este texto se enfoca en la puramente jurídica, en la medida en que no se propone hacer una evaluación de conveniencia o política pública, sino una valoración del cumplimiento de obligaciones internacionales de Colombia, cuyo incumplimiento puede derivar en su responsabilidad internacional.

El artículo se divide en cuatro partes. La primera sección ofrece una comprensión del concepto, de las características y los antecedentes de las GNR a la luz del DI, como condición previa para que, en la segunda parte, se pueda exponer la centralidad de las GNR en el modelo de JT y su conexión inherente. En esa segunda sección, se propone además que la inserción de las GNR en el modelo de JT es fruto de una dinámica de doble vía, según la cual se aprecia la influencia del DI en el modelo nacional, pero también se observa cómo ese mismo sistema interno aporta al escenario internacional, por el hecho de crear, adaptar y desarrollar GNR para atender los fines de la JT en los contextos particulares. El litigio interamericano se convierte en banco de prueba de esta modalidad de diálogo. La tercera parte corrobora esta tesis con el caso colombiano. En ella se resuelve, de manera definitiva y concreta, la pregunta que dio origen al artículo, al exponer el papel de las GNR en la arquitectura de la JT en Colombia. En la sección final se sintetizan los hallazgos y las reflexiones más importantes, con los que se pone a prueba el diseño transicional colombiano en clave de GNR, así como las lecciones que condensan sus aportes y desafíos actuales.

Las garantías de no repetición en el derecho internacional

El concepto de GNR

En sentido amplio, las GNR son medidas institucionales orientadas a abordar las deficiencias estructurales que originan violaciones repetitivas de los DDHH o del derecho internacional humanitario (DIH) dentro de un Estado. Estas tienen como objetivo directo corregir esas falencias, crear condiciones generales que se ajusten a los estándares internacionales en la materia y, en consecuencia, prevenir nuevos ilícitos. En el contexto interamericano, las GNR se conocen principalmente como las órdenes emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en cumplimiento del concepto de "reparación integral", reconocido a partir del artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). Estos mandatos del tribunal señalan problemas estructurales identificados en un caso concreto y buscan corregirlos para prevenir futuras violaciones a los DDHH y nuevas víctimas en casos análogos.

El concepto de GNR en el DI se fundamenta en la existencia misma de la responsabilidad internacional del Estado. Así, ante un hecho ilícito internacional surgen cuatro consecuencias jurídicas a cargo del Estado infractor: i) reparar los daños causados; ii) cesar la violación; iii) continuar el cumplimiento de las obligaciones vigentes, y iv) el deber de garantizar la no repetición de los hechos lesivos⁸.

Los desarrollos del DI en relación con las GNR son aún superficiales, con algún avance de la Comisión de Derecho Internacional (CDI)⁹ y la Corte Internacional de Justicia (CIJ)¹⁰. El despliegue más amplio de esta figura en el DI se encuentra en pronunciamientos de órganos especializados en derecho internacional de los derechos humanos (DIDH).

En términos generales, a pesar de que la figura de las GNR va más allá de las estrictas exigencias de una reparación por daños, el DIDH ha incluido dicha noción dentro del concepto más amplio de reparación integral en escenarios de graves violaciones a DDHH, para precisar que tales víctimas tienen derecho a recursos adecuados y efectivos para acceder a una justa indemnización, así como a garantías para la restitución, satisfacción y no repetición de los daños sufridos.

En el ámbito regional, la jurisprudencia interamericana no ha proporcionado una definición explícita del contenido y alcance de las GNR, pero su práctica es muy recurrente. Cuando la Corte IDH ordena una GNR, no solo advierte un ilícito que compromete la responsabilidad del Estado en el caso concreto, sino que lo conmina a prevenir nuevas infracciones. Desde esta perspectiva, una GNR ordenada judicialmente es una de las consecuencias posibles, no siempre necesaria, de la declaración de responsabilidad de un Estado por hechos internacionalmente ilícitos. Esta distinción respecto a otras consecuencias —como la reparación o la cesación de las violaciones— es importante, debido a que las GNR tienen efectos jurídicos preventivos —es decir, enfocados en el futuro— y suelen implicar cambios estructurales, lo que conlleva efectos de alcance general y colectivo¹¹.

Características de las GNR

Después de una revisión exhaustiva de las decisiones judiciales de la Corte IDH, los elementos o las características propias de las GNR se pueden expresar de la siguiente manera, a modo de test¹²:

i. Cuando surgen como exigencias jurídicas originadas en un proceso judicial internacional son órdenes vinculantes que decretan al Estado una conducta determinada —de acción u omisión—, distinto a lo que ocurre con las recomendaciones y otros pronunciamientos, que no equivalen a un mandato judicial.

ii. En relación con su finalidad, el objetivo de estas medidas es eliminar de manera directa una falla o deficiencia estructural del Estado responsable, para precaver nuevos ilícitos, de acuerdo con lo detectado por la Corte en el proceso judicial. En consecuencia, estas miran hacia el futuro, con el fin de prevenir nuevas violaciones, en lugar de mirar hacia el pasado, para restablecer una situación anterior a la violación.

iii. En cuanto a su contenido y modalidad, las órdenes emitidas especifican una conducta concreta a cargo del Estado, que puede consistir en alguno de los cuatro mandatos genéricos: derogar, crear o modificar —leyes, prácticas, políticas o instituciones del Estado— o educar tanto a funcionarios como a la población general.

iv. Respecto a su implementación, el mandato judicial admite distintos grados de discrecionalidad en cabeza de las autoridades, según el lenguaje utilizado por el tribunal. Si bien todas las órdenes tienen vocación vinculante, en tanto se pronuncian en la parte resolutiva de la sentencia, el margen que se concede a los Estados para la implementación es variado.

v. En relación con el alcance de sus efectos, en general, este tipo de medidas trasciende el ámbito de reparación de las víctimas del caso concreto —aunque también pueden llegar a beneficiarlas— y tienen efectos más amplios —colectivos—, en el sentido de que alcanzan a terceros como potenciales víctimas.

Antecedentes

La evolución de las GNR en el DIDH ha ido de la mano del concepto de reparación integral. Para precisar la acogida y el alcance que estas han tenido en el SUDH es necesario analizar el conjunto de fuentes que reconocen el derecho de acceso a la justicia y a obtener reparaciones en escenarios de graves violaciones a DDHH. En esta subsección se ofrece una revisión breve que parte de los tratados de DDHH; integra la interpretación que ha hecho el Comité de Derechos Humanos (CDH) sobre el alcance de las obligaciones generales contenidas en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (PIDCP); y puntualiza en los principios orientadores plasmados en los instrumentos específicos de soft law, adoptados por órganos de las Naciones Unidas. Los desarrollos más relevantes del relator especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición (relator especial VJRG) se abordarán en la segunda sección de este artículo, por cuanto son una contribución directa al análisis de las GNR en clave de JT.

La referencia próxima al derecho a la reparación en el SUDH se encuentra en varios instrumentos internacionales, que incorporaron disposiciones sobre recursos judiciales para acceder a la tutela efectiva de los derechos y a una reparación por el daño causado¹³.

Por su parte, en su Observación general núm. 31, el CDH interpretó que el párrafo 3 del artículo 2 del PIDCP exhorta a que los Estados otorguen una reparación a las personas cuyos derechos han sido vulnerados, la cual puede incluir restitución, rehabilitación y medidas de satisfacción, como disculpas públicas, memoriales públicos y garantías de no repetición¹⁴. Aunque con lenguaje más amplio, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder también reconoce que las víctimas "tendrán derecho al acceso a los mecanismos de la justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido"¹⁵.

El DIH y el derecho penal internacional establecen el deber de reparar en términos amplios, incluidas la indemnización, la restitución y la rehabilitación. Esto puede corroborase en la Convención de La Haya relativa a las leyes y costumbres de la guerra terrestre¹⁶, el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales¹⁷ y el Estatuto de Roma, de la Corte Penal Internacional¹⁸.

Todos estos instrumentos que reconocen y garantizan el derecho a la reparación dieron lugar y forma al documento Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones¹⁹ (Principios y directrices básicos) como el referente universal en el que se decantan las GNR con mayor precisión.

En esta misma lógica de orientaciones para que los Estados corrijan deficiencias institucionales que favorecen los graves abusos repetitivos, el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad²⁰ les insta a emprender reformas institucionales para asegurar el respeto del imperio de la ley y la salvaguarda de procesos democráticos[21].

Si bien los antecedentes universales han sido referentes en la concepción de las GNR en el modelo de JT colombiano, no es menor la influencia que ha ejercido la jurisprudencia de la Corte IDH que se funda con el caso Loayza Tamayo vs. Perú²², según la cual las GNR son una modalidad de la reparación integral, junto con la restitución, la compensación, la rehabilitación y la satisfacción.

Las GNR en clave de justicia transicional

Con este artículo se busca explicar de qué modo se han integrado las GNR en el modelo de JT colombiano y cuáles son los aportes y desafíos que este diseño representa. Un primer hallazgo tras el análisis indica que la inserción de las GNR en dicho modelo responde a un fenómeno que discurre en dos vías: por un lado, la influencia que ha ejercido el DI universal y regional en Colombia y, por otro, una decisión más autónoma del orden nacional, que ha puesto a las GNR como un pilar del sistema transicional, a manera de apuesta ambiciosa para responder a los problemas estructurales que han provocado las masivas y sistemáticas violaciones a los DDHH asociadas al contexto de conflicto armado.

Esa apuesta colombiana, si bien ambiciosa, es coherente con las expectativas que se tienen frente a un modelo de JT²³. De hecho, la visión más aceptada por doctrina²⁴ y órganos internacionales²⁵ sobre lo que implica un modelo de JT es la del secretario general de Naciones Unidas, quien sostiene que son los mecanismos y procesos "asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación"²⁶.

La JT en sí misma busca un tránsito de una situación de masivos o sistemáticos abusos hacia un contexto de reconocimiento, respeto y garantía de DDHH, por lo que puede advertirse que, en términos generales, la finalidad de la JT no solo coincide con las GNR, sino que las exige. Esto, por cuanto las GNR son medidas que apuntan, por un lado, a corregir el pasado de abusos y, por otro, prevenir nuevas violaciones originadas por las mismas fallas estructurales. Si se quiere, los mecanismos de JT podrían ser considerados como una GNR, en sentido amplio. De hecho, esta parece ser la perspectiva con la que se han promovido los modelos de JT de este siglo, en especial en los contextos de transiciones de conflicto armado hacia la paz, en los que se aprecia que se ha pasado de "leyes de perdón y olvido" a mecanismos más complejos, que ponen los derechos de las víctimas en el centro²⁷. Sin duda, estas nuevas propuestas transicionales obedecen a una mayor interacción entre el DI y los derechos nacionales, de manera que esa realimentación puede explicar las dos vías que dan origen al modelo de JT colombiano y el papel que allí desempeñan las GNR, como se explicará a continuación.

Aportes del derecho internacional a los mecanismos nacionales de justicia transicional: modalidades y características de las GNR

Desde inicios de este siglo, la JT se convirtió en un asunto relevante para el DI²⁸. Para ese momento confluían las experiencias de numerosos procesos inconclusos o con saldos pendientes en diversas latitudes del mundo²⁹; el consiguiente llamado de algunos expertos sobre la necesidad de robustecer el enfoque de DDHH en los procesos de transición³⁰ con el fin de superar el esquema de negociaciones puramente políticas de la década de 1990³¹; y la respuesta de las Naciones Unidas, que inicia por concretar una definición de JT, tal como fue ofrecida por su secretario general.

Como se mencionó, los instrumentos Principios y directrices básicos, así como Principios para la lucha contra la impunidad, se convierten en un referente universal sobre la necesidad de incluir GNR en situaciones de masivas violaciones a DDHH. Estos contextos también impulsan la implementación de mecanismos de JT.

Los aportes más significativos sobre GNR en contextos transicionales corresponden a los estudios del relator especial VJRG³². Para comenzar, el relator Pablo de Greiff, en su informe de 2015, efectuó un análisis sobre los elementos fundamentales del marco para la formulación de políticas de Estado sobre las GNR. En ese documento, en el que confluye el ámbito jurídico con el de política pública, se propuso estructurar las GNR en torno a tres esferas principales de intervención: i) las instituciones públicas del Estado; ii) la sociedad civil, y iii) la cultura y las disposiciones relativas a la persona³³.

En el 2018, el relator especial, junto con el asesor especial del secretario general sobre la Prevención del genocidio, elaboraron un estudio conjunto en el que se destaca cómo los elementos de la JT pueden prevenir atrocidades, así: la justicia penal por medio de la rendición de cuentas y el efecto disuasorio; el reconocimiento de la verdad, al rendir cuentas públicamente por crímenes graves; las medidas de reparación que empoderan a las víctimas y, aunque se adoptan a raíz de una violación cometida en el pasado, su objetivo es asegurar que dicha violación tenga consecuencias en el presente y en el futuro; y las GNR que gozan de un carácter prospectivo y preventivo. Estos componentes son esenciales para la prevención, según el estudio, y desempeñan un papel fundamental en los modelos de JT³⁴.

El mismo el estudio destaca dos enfoques en la prevención de graves violaciones a DDHH: la prevención estructural y la operacional. La primera se centra en abordar las causas directas del conflicto y fortalecer la resiliencia de la sociedad con medidas a largo plazo. La segunda se enfoca en la respuesta inmediata a crisis y amenazas específicas. En el informe se resaltan medidas clave para la prevención estructural de atrocidades, como supervisión de servicios de seguridad, instituciones imparciales, fortalecimiento de estructuras nacionales, resolución local de conflictos, educación para la tolerancia, sociedad civil activa, medios independientes y la implementación de procesos de JT legítimos para abordar agravios y garantizar la rendición de cuentas por atrocidades³⁵.

Para el 2019, el relator Fabián Salvioli, enfocó su informe en programas de reparación nacionales y destacó su importancia como instrumentos eficaces para proporcionar reparación a las víctimas de graves violaciones a DDHH y DIH³⁶. Sin embargo, señala que estos programas enfrentan desafíos relacionados con la dependencia del contexto político, la disponibilidad presupuestaria y la persistencia de conflictos, por lo que aún no han logrado satisfacer completamente los objetivos de la JT. Por eso, el documento fija requisitos mínimos para estos programas, incluidas su adecuación, rapidez y efectividad, la consulta con las víctimas, la diversidad de formas de reparación, la coherencia interna y externa, y la relación con otros pilares de la JT. Además, se recomienda que los programas de reparación sean definitivos y se destaca la importancia de registros individuales y colectivos de las víctimas, en especial para personas en situación de vulnerabilidad.

Más recientemente, el mismo relator, en el informe Estándares jurídicos internacionales que sustentan los pilares de la justicia transicional, encauzó su estudio hacia el centro de nuestro debate: el deber de los Estados de emprender acciones para la no repetición. Allí recomendó medidas como: i) reformas legales ajustadas a DDHH; ii) aplicación de normas de conducta para fomentar una cultura de respeto a DDHH por parte de los funcionarios, y iii) promoción de la participación inclusiva de las víctimas en distintos escenarios públicos, entre otras³⁷.

Estos desarrollos internacionales, que han tenido como propósito promover las medidas de no repetición en los contextos de transición, han afectado significativamente los modelos transicionales de Colombia, El Salvador o Afganistán, e incluso han cambiado el lenguaje en la transición de Chile³⁸. Ahora bien, en América Latina, con las transiciones de dictadura a democracia del Cono Sur y los modelos transicionales de conflicto armado hacia la paz de Guatemala, Colombia y El Salvador, también se puede observar el fenómeno inverso, es decir, recepción de los desarrollos nacionales de JT por el DI, como se pasará a exponer en la siguiente subsección.

Aportes de los modelos nacionales latinoamericanos al derecho internacional: concreción y potenciación de las GNR

América Latina ha sido una región con un amplio desarrollo en materia de DIDH, no solo por la importante labor de la Corte IDH, sino por la multiplicidad de retos que ha enfrentado por masivas y sistemáticas violaciones, que la han convertido en un escenario de muchas "pruebas y errores" en el proceso de adopción, creación e implementación de un derecho nacional e internacional que responda a las necesidades de este contexto. Uno de los asuntos que ha afectado significativamente a la región es la cantidad de transiciones que sus países han vivido y la judicialización internacional de esas transiciones a partir del trabajo de la Corte IDH. Y es que, en esos escenarios nacionales excepcionales —por ejemplo, en las transiciones de conflicto a paz—, en los que se requiere una ponderación entre las exigencias de la justicia por las violaciones del pasado y las condiciones que demanda la terminación del conflicto para garantizar la paz hacia el futuro, se han emitido variadas respuestas jurídico-políticas, con las cuales se ha creado un fenómeno de interlocución de "abajo hacia arriba", donde la voz de los Estados y las víctimas ha interpelado a los órganos internacionales. Es en este contexto en el que se circunscribe esta subsección.

Como parte de la investigación que fundamenta el análisis técnico del presente texto y con el ánimo de delimitar la jurisprudencia interamericana relevante para JT, se identificaron 33 sentencias en las que la Corte IDH se enfrenta a valorar GNR para transiciones de Perú, Chile, Brasil, Guatemala, El Salvador, Uruguay y Colombia. Todos estos casos, aunque disímiles, coinciden en dos características: el respectivo Estado había adoptado medidas propias de un modelo de JT —entre ellas, programas administrativos de reparaciones (PAR)— y las víctimas habían reclamado, en la instancia internacional, ciertas medidas de reparación de carácter colectivo, muchas de tipo GNR. Este análisis se consigna en el cuadro Posición adoptada por la Corte IDH frente a las medidas de reparación solicitadas por la CIDH y los representantes de las víctimas en casos con contextos transicionales, contenido en la base de datos de la investigación³⁹.

El hallazgo más significativo que emerge de esta revisión jurisprudencial, a la luz de los propósitos de este artículo, es el hecho de que, en el litigio internacional, el asunto de las GNR ocupa un lugar central en el debate sobre reparaciones. Aún más, en un buen número de casos, ese debate ocurre, justamente, porque el Estado somete a consideración del tribunal medidas que forman parte de su sistema interno para la transición, de tal manera que el Estado se convierte no solo en un receptor de GNR impuestas por condena internacional, sino en un proponente que, algunas veces, logra ser escuchado y validado en esa instancia. Igual ocurre con algunas GNR propuestas por los representantes de las víctimas (en adelante, las víctimas): su recepción por el órgano internacional modifica y robustece esa jurisprudencia.

Estos hechos confirman la tesis que se formula en esta sección, según la cual las GNR se han convertido en una figura que ha propiciado un diálogo entre el escenario internacional y el nacional, cuando se trata de adoptar medidas para la reparación y la no repetición en entornos de transición y, en esa interacción, se pueden apreciar aportes que provienen del ámbito nacional e influyen en los desarrollos del DI. A continuación, se proponen cuatro de esos aportes concretos⁴⁰: i) situaciones en las que la Corte reconoce y avala las medidas de derecho interno invocadas por el Estado como respuesta a las solicitudes presentadas por las víctimas en la instancia internacional, por lo que esas medidas no se ordenan en la sentencia; ii) situaciones en las que la Corte remite a las víctimas al sistema nacional para la implementación de las medidas solicitadas, en el entendido de que existen mecanismos de JT internos que cumplen con el mismo fin perseguido por las víctimas; iii) situaciones en las que la Corte IDH reconoce los esfuerzos del país en línea con la medida solicitada, pero, en todo caso, se pronuncia y las ordena, con el fin de complementar o asegurar su implementación, y iv) situaciones en las que la Corte acepta y ordena las GNR solicitadas por las víctimas, y crea nueva jurisprudencia.

En el primer escenario, el hecho de que la Corte IDH avale las medidas colectivas y GNR implementadas por el Estado mediante programas internos de JT, estrategias institucionales o jurisprudencia de cortes nacionales y, por tanto, rechace las medidas solicitadas por las víctimas, implica admitir que los avances nacionales son coherentes con los estándares internacionales y aportan a la finalidad de la JT. Algunos ejemplos de esto pueden verse en el caso Vásquez Durand vs. Ecuador, en el que la Corte reconoció los esfuerzos del Estado en relación con las GNR adoptadas, educación en derechos humanos y otras medidas simbólicas para reparar a las víctimas. En Masacre de Santo Domingo vs. Colombia, la Corte también avaló las acciones del Estado en la implementación de programas de DDHH en las escuelas militares. En Comunidad campesina de Santa Bárbara vs. Perú, la Corte se abstuvo de ordenar algunas solicitudes de las víctimas, por cuanto el Estado informó sobre su política integral para la búsqueda de personas desaparecidas y las medidas para el fortalecimiento de su capacidad de investigación. En el mismo sentido, en Carvajal Carvajal vs. Colombia, la Corte valoró los avances del Estado en la protección de periodistas y no ordenó nuevas medidas de seguridad, dado que se habían implementado políticas públicas posteriores a los hechos del caso para ese fin.

En el segundo escenario, la Corte IDH remite a las víctimas a los mecanismos nacionales para la implementación de las medidas solicitadas. Esta respuesta del tribunal frente a algunas de las demandas de las víctimas sugiere una valoración positiva de mecanismos internos creados para hacer frente a las exigencias de la JT. Por ejemplo, en Operación Génesis vs. Colombia, la Corte IDH reconoció el programa administrativo de reparación creado por la Ley de Víctimas y remitió a las víctimas para obtener atención psicosocial y acceso a programas nacionales de restitución de tierras. En otros casos colombianos, como Yarce y otras, Vereda La Esperanza, Isaza Uribe y otros, la Corte también remitió a las víctimas a los mecanismos nacionales para la implementación de medidas de rehabilitación y reparación colectiva. En esas decisiones, la Corte valoró los esfuerzos del Estado y lo exhortó a continuar trabajando en su implementación. Por otra parte, en Gelman vs. Uruguay, la Corte reconoció los mecanismos internos para investigar graves violaciones de DDHH, aunque lo conminó a adoptar y ejecutar un protocolo para la recolección e información de restos de personas desaparecidas. Una vez más, en el caso Comunidad campesina de Santa Bárbara, la Corte valoró los esfuerzos institucionales de Perú y ordenó la reparación de las víctimas mediante programas habitacionales ya existentes en el Estado.

En el tercer escenario, frente a las solicitudes de reparaciones y GNR propuestas por las víctimas, incluso en concurso con la CIDH, cuando el Estado afirma haberlas abordado, la Corte IDH reconoce los esfuerzos nacionales, pero interviene para complementar o asegurar la implementación de la medida. Este es un escenario que también confirma la existencia de un diálogo que podría nutrir la perspectiva de ambos interlocutores. Por ejemplo, en Anzualdo Castro vs. Perú, se pidió una política pública para identificar a las personas desaparecidas durante el conflicto armado y, aunque el Estado refirió acciones internas, la Corte le instó a continuar esfuerzos y adoptar medidas adicionales, que abarcaba la creación de un sistema de información genética. En Gomes Lund y otros vs. Brasil, la Corte valoró la iniciativa de crear una Comisión de Verdad y exhortó al Estado a implementarla de manera independiente y eficaz.

En el cuarto escenario, se destaca el papel de las víctimas en el desarrollo de la jurisprudencia sobre JT, al lograr que la Corte IDH ordenara medidas solicitadas que contribuían a la búsqueda de verdad, justicia, reparación y no repetición. Aunque algunos Estados argumentaron haber tomado acciones para reparar a las víctimas y la Corte IDH valoró esos esfuerzos, ordenó las medidas solicitadas, insistiendo en la inclusión explícita de los hechos y las violaciones específicas del caso, como en las sentencias La Cantuta vs. Perú, Gomes Lund y otros vs. Brasil, Chitay Nech y otros vs. Guatemala, Contreras y otros vs. El Salvador, Rodríguez Vera y otros vs. Colombia. Además, las víctimas han fortalecido los sistemas internos, al conseguir que la Corte IDH disponga garantías de no repetición (GNR) cuando considere que las medidas nacionales no son suficientes o no benefician directamente a las víctimas. Por ejemplo, en Espinoza Gonzáles vs. Perú, la Corte IDH resaltó la necesidad de efectividad en los mecanismos nacionales contra la violencia de género y la atención a víctimas de tortura y ordenó medidas solicitadas, debido a la falta de pruebas sobre la efectividad de tales mecanismos.

Desde la perspectiva expuesta en esta sección, los análisis resultan valiosos para comprender la dinámica de interacción entre el ámbito internacional y el interno, respecto a las medidas de reparación y no repetición en escenarios de JT, y los aportes que se hacen "de arriba hacia abajo" y "de abajo hacia arriba" en la construcción de los mecanismos de JT en América Latina.

En la siguiente sección se procurará familiarizar al lector con la estructura de un modelo transicional complejo como el colombiano y se resaltará la centralidad que tienen las GNR y sus posibilidades.

La integración de las GNR en el modelo de justicia transicional colombiano

Colombia ha vivido, al menos, doce procesos de negociación de paz⁴¹; incluso, en la actualidad, se adelanta un nuevo intento para consolidar una paz esquiva, aun a sabiendas de que persisten siete conflictos armados no internacionales, según el CICR⁴².

En julio de 2022, la Corte IDH profirió la primera sentencia en la que tuvo oportunidad de valorar el modelo transicional colombiano en su conjunto, incluido el Acuerdo Final. En el caso Integrantes y militantes de la Unión Patriótica, el tribunal enfatizó en las GNR inherentes al Acuerdo, según las cuales, el Gobierno tendría que adoptar todas las medidas necesarias para evitar que un partido o movimiento político en Colombia sea victimizado nuevamente y así prevenir que se repita lo sucedido con la Unión Patriótica. Al decir de la Corte, esto abarca contribuir al reconocimiento, esclarecimiento y rechazo de lo ocurrido mediante diversos mecanismos, como informes de la Comisión para el esclarecimiento de la verdad, la convivencia y la no repetición (CEV), resultados de la Unidad de búsqueda de personas desaparecidas, reconocimientos de responsabilidad, verdad judicial y decisiones de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), medidas de reparación y de reparación colectiva⁴³. La sentencia, aun con las discrepancias que provoca, sirve para dirigir el análisis de la primera parte de esta sección. Esta se centra en cómo se han concebido las GNR en el modelo transicional colombiano y cómo se han articulado sus mecanismos para prevenir la repetición de las graves violaciones a DDHH asociadas al conflicto.

Con el ánimo de ofrecer una mirada panorámica del sistema nacional de JT, las subsecciones que a continuación se presentan exponen este diseño institucional, que parte del Sistema integral de atención y reparación integral a las víctimas (Snariv) que, aunque es anterior al Acuerdo, se lo integra al Sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición (SIVJRNR). Para facilitar su comprensión con perspectiva de conjunto, se ha elaborado una gráfica, a modo de mapa, que fija la atención en la figura de las GNR, acompañadas por las reparaciones colectivas, con las cuales existe una cierta simbiosis en el modelo de JT colombiano. Para efectos pedagógicos, el abordaje de estas medidas se dividirá en aquellas originales del Snariv y las derivadas del Acuerdo Final (SIVJRNR).

Reparaciones colectivas y GNR en el Snariv

Con la expedición de la Ley de Víctimas, de 2011, se creó un programa de reparación administrativa y se dispuso la implementación de la política integral de atención, asistencia y reparación a las víctimas del conflicto armado colombiano⁴⁴. El conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, que dispone esta norma, junto con las entidades encargadas de materializarlas⁴⁵, conforman el Snariv. Aunque la Ley 1448 de 2011 es anterior al Acuerdo Final, tanto la Corte Constitucional como la propia JEP⁴⁶ han establecido que las medidas de reparación derivadas de la Ley 1448 integran el SIVJRNR.

Esta Ley establece que la Unidad administrativa especial de atención y reparación integral a las víctimas (Uariv) es responsable de operar el Registro único de víctimas (RUV) y coordinar las acciones de las entidades del Snariv para implementar la política de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas⁴⁷. Además, crea los comités territoriales de JT, con el respaldo del Ministerio del Interior y de Jus­ticia, cuya función es elaborar planes de acción en concordancia con los planes de desarrollo, para garantizar la atención y reparación integral a las víctimas, coordinar acciones con entidades departamentales, distritales y municipales, y articular la oferta institucional para asegurar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición⁴⁸.

El principio de reparación integral, como eje de la Ley de Víctimas, reconoce el derecho a una reparación adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño sufrido, e incorpora el lenguaje del DI, al precisar que "la reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica"⁴⁹

Por su relevancia para este estudio conviene hacer una breve referencia a dos elementos del Snariv: el Programa de reparación colectiva, liderado por la Uariv, y el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH).

El primero, establecido en el Decreto 1084 de 2015, se enfoca en el reconocimiento y la dignificación de los sujetos de reparación colectiva, la recuperación psicosocial, la inclusión ciudadana, la reconstrucción del tejido social, la restauración de la confianza en el Estado en las zonas afectadas por el conflicto armado, y la recuperación o el fortalecimiento de la institucionalidad del Estado social de derecho para promover la reconciliación nacional y la convivencia pacífica⁵⁰. Con esos fines, este programa abarca medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y GNR en los aspectos políticos, materiales y simbólicos, las cuales se implementan por medio de los planes integrales de reparación colectiva (PIRC), concertados con los sujetos de reparación colectiva⁵¹.

A pesar de su claro diseño institucional, la implementación de este componente enfrenta desafíos significativos, tal como han señalado algunos expertos⁵². Según el informe de la Uariv de 2022, de los 872 sujetos de reparación colectiva registrados en el programa, solo se han instituido los PIRC en 54 casos, lo que equivale a un poco más del 6 %⁵³. Por supuesto, esta cifra plantea importantes cuestionamientos tanto para los tomadores de decisión sobre el diseño como para los responsables de su implementación.

Por otro lado, el CNMH tiene la tarea de recopilar y documentar testimonios y material relacionados con las violaciones cometidas durante el conflicto armado en Colombia, para contribuir a la reparación integral y al derecho a la verdad de las víctimas⁵⁴. Ha realizado investigaciones, actividades educativas y publicado más de noventa informes de memoria histórica, en apoyo a iniciativas de memoria comunitaria⁵⁵. Asimismo, el CNMH está encargado de diseñar y llevar a cabo el Museo de Memoria de Colombia, el cual se ha considerado una medida esencial para prevenir la repetición de la violencia, sobre la base de promover la reflexión sobre nuestro pasado⁵⁶.

Como puede advertirse, estos componentes del Snariv representan, en parte, medidas de reparación y satisfacción para las víctimas, pero también obran como GNR.

Reparaciones colectivas y GNR en el Acuerdo Final

El Acuerdo entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP es fundamental para consolidar el modelo de JT en Colombia. Este apartado resume los compromisos en los puntos 2, 3 y 5 del Acuerdo, los cuales buscan poner fin al conflicto y prevenir la repetición de graves violaciones a los derechos humanos. Se incluyen comentarios sobre el seguimiento a la implementación de estos compromisos, resultantes de consultas a instancias autorizadas por el Acuerdo⁵⁷, centros de pensamiento y académicos⁵⁸, así como fuentes del Gobierno nacional, para ofrecer una visión objetiva de los avances⁵⁹.

El SIVJRNR está integrado por cuatro componentes que apuntan a una visión integral de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición⁶⁰: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV), la Unidad de búsqueda de personas dadas por desaparecidas (UBPD), la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las medidas de reparación y no repetición. Por su relevancia para este estudio se explican las dos primeras.

La Jurisdicción Especial para la Paz

La JEP es el tribunal encargado de administrar justicia en el marco del SIVJRNR y, por tanto, de investigar, esclarecer, perseguir y sancionar las graves violaciones a los DDHH y al DIH⁶¹. Sus objetivos son satisfacer los derechos de las víctimas, en especial a la justicia; ofrecer verdad a la sociedad colombiana; contribuir al logro de una paz estable y duradera; y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron en el conflicto armado⁶².

La Ley Estatutaria de la JEP (Ley 1957 de 2019) resalta la centralidad de los derechos de las víctimas⁶³ y adopta un enfoque de justicia restaurativa, en lugar de uno retributivo⁶⁴. Esto implica que las sanciones y medidas adoptadas por la JEP están destinadas a reparar y restaurar los derechos de las víctimas, así como a restablecer las relaciones quebrantadas del tejido social. El Acto Legislativo 01 de 2017, la Ley Estatutaria de la JEP y la Ley de Procedimiento (Ley 1922 de 2018) también enfatizan este modelo restaurativo, al priorizar las necesidades y la dignidad de las víctimas. Este enfoque se refleja en diversos aspectos de los procedimientos de la JEP, como la condicionalidad impuesta a los responsables para contribuir a la verdad, la no repetición y la reparación de las víctimas⁶⁵; el régimen de sanciones propias⁶⁶; y la plena participación de las víctimas en el procedimiento ante la JEP⁶⁷.

La JEP también ha dictaminado medidas cautelares que pueden tener efectos colectivos y asimilarse a GNR, como la protección de lugares de interés para las víctimas y la inscripción de personas en el Registro único de víctimas (RUV), aunque estas decisiones han causado controversia en algunas instancias nacionales y académicas, por su posible extralimitación de funciones⁶⁸. Sin perjuicio de esto, tales medidas son una expresión de la interrelación de los mecanismos que integran el modelo de JT colombiano, en clave de no repetición.

Vale la pena señalar que hasta la fecha de presentación de este artículo no se han impuesto sanciones a los comparecientes de la JEP, pero ya se cuenta con proyectos de sanción propia en los que se incorporan propuestas de reparación simbólica (ubicación de placas conmemorativas, construcción de monumentos, realización de documentales)⁶⁹ y medidas preventivas de nuevos ilícitos, como el desminado humanitario⁷⁰. Estos proyectos todavía no han sido avalados por la JEP, pero ponen de manifiesto la relevancia que tendrán las GNR en las sanciones propias del tribunal.

Comisión para el esclarecimiento de la verdad, la convivencia y la no repetición

La CEV es un órgano temporal y extrajudicial, encargado de esclarecer las violaciones e infracciones en el conflicto colombiano⁷¹. Sus objetivos son aclarar la verdad según su mandato, promover el reconocimiento de las víctimas como actores políticos y fomentar la convivencia pacífica y una cultura de respeto en la democracia⁷²

El informe final de la CEV, publicado en 2022, identifica patrones de criminalidad, victimización y contextos de victimización. Contiene 61 recomendaciones que abarcan categorías como construcción de la paz, atención integral a víctimas, participación política, lucha contra el narcotráfico, impunidad, seguridad, paz territorial, cultura para la paz y educación. Estas recomendaciones buscan contribuir a la reconciliación y prevenir futuros conflictos en Colombia, al abordar las fallas estructurales que alimentaron el conflicto⁷³.

Medidas de reparación integral y GNR para la construcción de paz

Como se ha demostrado, los derechos de las víctimas y las GNR se sitúan como un pilar y, al mismo tiempo, como un aspecto transversal de la arquitectura transicional colombiana. Esta breve subsección solo tiene por finalidad sintetizar y resaltar las disposiciones del Acuerdo que corroboran esa tesis.

El Acuerdo dispuso medidas individuales y colectivas tendientes a asegurar la reparación integral de las víctimas, así como de las poblaciones y los colectivos más afectados por el conflicto armado, con el fin de allanar el camino de transición a la paz. Los compromisos pactados por las partes sobre este componente apuntan a fortalecer los mecanismos existentes y la adopción de nuevas medidas de reparación que los complementen⁷⁴. Entre estas se cuentan los actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad colectiva, medidas de reparación colectiva, rehabilitación psicosocial, procesos colectivos de retornos, medidas sobre restitución de tierras, fortalecimiento participativo en la política de atención y reparación a víctimas⁷⁵. Todos estos mecanismos están llamados a complementarse y articularse no solo entre ellos, sino con las piezas del sistema de JT colombiano. Además, el Acuerdo se erige sobre un claro compromiso con las GNR. Desde la óptica de los firmantes, estas serán el resultado de la implementación coordinada de todos los compromisos adquiridos en el Acuerdo, en especial aquellas consignadas en el punto 2, sobre participación política; el punto 3, sobre el fin del conflicto; y el punto 5, sobre las víctimas.

En línea con el espíritu del Acuerdo, el SIVJRNR en Colombia contribuye a asegurar que no se repitan los hechos violentos mediante diversos mecanismos. Esto engloba el reconocimiento de los derechos de las víctimas, la búsqueda de la verdad, la justicia y la reparación, la condena de las graves violaciones cometidas en el conflicto, la protección contra la violencia hacia colectivos, movimientos sociales y partidos políticos, la lucha contra la impunidad, y la promoción de la convivencia basada en el reconocimiento de responsabilidad por parte de los implicados; todo ello implementado con la JEP, la CEV y las medidas de reparación⁷⁶.

En este análisis no es posible profundizar en la implementación de cada una de las medidas previstas en el Acuerdo como condiciones para corregir las causas que dieron origen al conflicto y prevenir nuevas violencias. Sin embargo, en el diseño del ambicioso modelo colombiano sí puede observarse que la transversalidad de las medidas de reparación integral y, en particular, de las GNR, aunque representa un desafío en términos de articulación interinstitucional, por estar desagregadas en distintos componentes del Acuerdo y asignadas a la tarea de varios organismos, puede representar oportunidades, como se reflexionará más adelante.

A modo de colofón: reconocimiento, oportunidades y retos del papel de las GNR en el modelo de JT colombiano

La propuesta metodológica del artículo fue diseñada en tres partes, para conducirnos lógicamente a estas conclusiones generales que recogen los hallazgos más significativos del estudio.

La primera parte aborda el concepto, las características y los antecedentes de las GNR en el DI, para preparar el terreno para destacar su centralidad en los modelos de JT en la segunda parte. Aquí se plantea que la integración de las GNR en estos modelos surge de una dinámica de doble vía, influenciada tanto por el DI como por decisiones autónomas de los sistemas nacionales. La tercera parte es una prueba de esta tesis. En ella se resuelve, de manera definitiva y concreta, la pregunta que dio origen a este artículo: ¿cómo ha integrado el modelo de JT colombiano, derivado del Acuerdo Final, las GNR para corregir fallas estructurales y prevenir violaciones repetitivas resultantes del escenario de conflicto? Se concluye con reflexiones que destacan aportes y desafíos del diseño transicional colombiano:

i. Sobre la naturaleza político-jurídica de las GNR: las GNR tienen una dimensión tanto política como jurídica. Lo primero, porque responden a decisiones orientadas por el criterio de conveniencia para alcanzar el mayor bien posible en sociedades fracturadas por la violencia y deseosas de refundarse. Lo segundo, porque el régimen de responsabilidad internacional exige que, si se violan DDHH, se deben prestar garantías para prevenir casos repetitivos. Esta doble naturaleza que caracteriza a las GNR las complejiza y entraña numerosos desafíos tanto en su faceta política —como instrumentos para promover las condiciones que faciliten la confianza en la transformación deseada y de la que es capaz una sociedad— como en la faceta jurídica —en cuanto medidas que se integran en el concepto más amplio de reparación integral, para asegurar no solo la función correctiva, sino también preventiva del derecho—.

ii. Sobre la complejidad del contexto colombiano y el papel de las GNR: además de las exigencias y complejidades propias de las GNR, casos como el colombiano resultan altamente complejos desde la óptica transicional, pues combinan la existencia de conflictos armados terminados con la persistencia de otros conflictos; de ahí los retos de una JT sin que exista aún transición⁷⁷. Por esto, el marco colombiano pone a prueba las GNR, ya que estas tienen el potencial de prevenir conflictos, pero también evitar la comisión de más violaciones en los conflictos actuales.

Los escenarios de transición de conflicto armado hacia la paz entrañan sus propios retos. Las GNR tienen origen en la responsabilidad internacional del Estado, por lo que se requiere de la comisión de un hecho ilícito internacional atribuible al Estado. No obstante, en conflictos armados no internacionales, actores no estatales violan DDHH, por lo que las GNR tendrían que abordar también conductas de terceros, no solo del Estado.

En función de las consideraciones anteriores, el modelo del Acuerdo ha integrado varios mecanismos de JT que apuntan a la no repetición, al abordar problemas estructurales que causaron, alimentaron y perpetuaron el conflicto armado. Este modelo ha sido reconocido como uno de los más completos del mundo⁷⁸, pero también uno de los más ambiciosos⁷⁹.

iii. El factor multisectorial en el modelo colombiano: en línea con lo propuesto por el relator especial VJRG, el modelo del Acuerdo pretendió hacer un abordaje multisectorial, en el que los mecanismos de JT fueran construidos en conjunto por el Estado, los grupos armados, las víctimas y la ciudadanía. Así, contrario a lo ocurrido con intentos previos de paz, para la negociación del Acuerdo se contó con la participación de grupos representativos de víctimas en la mesa de negociación⁸⁰ y con mecanismos de refrendación ciudadana. Este involucramiento de la población ha sido visto como una buena práctica en clave de GNR⁸¹.

iv. Los componentes del modelo transicional colombiano y la transversalidad de las GNR: este enfoque integra un conjunto de medidas legislativas, políticas públicas y de formación, en las que se reflejan los tres contenidos esenciales de verdad, justicia y reparación, transversalizados por medidas que apuntan a la superación de las causas del conflicto y la prevención de nuevas violaciones graves y masivas a los DDHH y al DIH.

En materia de justicia, la JEP ha adoptado una orientación de macrocriminalidad y de investigación por contextos, para abordar la impunidad en los crímenes del conflicto armado. Esta estrategia se considera una GNR, ya que su propósito es enfrentar el problema estructural de la impunidad asociada al conflicto.

El acceso a la verdad, considerado como un derecho tanto de las víctimas como de la sociedad, también se percibe como una GNR, debido a su implicación en la rendición pública de cuentas y su efecto disuasorio esperado. En el modelo colombiano, se han establecido mecanismos como CNMH y la CEV para contribuir a la reconstrucción de la memoria desde un enfoque no judicial. Esta se suma a la verdad abordada por la JEP, lo que proporciona un marco más amplio de rendición de cuentas. Los informes de ambos organismos son elementos fundamentales para comprender las causas y las consecuencias del conflicto armado, lo que facilita el diseño de leyes, políticas públicas y mecanismos efectivos para prevenir nuevos conflictos o su escalada.

En materia de reparación, Colombia se ha destacado por su PAR, basado en el principio de solidaridad, donde el Estado asume responsabilidades incluso por actos no directamente atribuibles a él. A pesar de enfrentar desafíos en su implementación⁸², este programa incorpora innovaciones que abordan tanto reparaciones individuales como colectivas, entre las que se cuentan medidas de restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y GNR. Complementado con medidas como la UBPD y acciones de reparación dentro del marco de la JEP, se propone reconocer a las víctimas como titulares de derechos y promover su condición como ciudadanos de pleno derecho, lo que contribuye en gran medida a la prevención de futuros conflictos.

Como en una especie de simbiosis, todos estos mecanismos se conectan por medidas estructurales que incluyen educación en DDHH; reconocimiento de los derechos de las víctimas en procesos judiciales y no judiciales; investigación y condena de las graves violaciones cometidas en el conflicto; mecanismos para la protección contra la violencia de colectivos, movimientos sociales y partidos políticos; mecanismos específicos de lucha contra la impunidad; y creación de los programas PDET para el abordaje multifactorial de las causas de violencia en los municipios más afectados por el conflicto, entre diversas estrategias, en cabeza de los más variados órganos dispuestos en el sistema nacional de JT.

v. Los retos asociados a la implementación: como puede esperarse, un modelo ambicioso comporta retos considerables frente a su implementación, algunos ya señalados a lo largo del texto. Por ejemplo, se advirtió sobre las dificultades que se han tenido para asegurar las reparaciones para sujetos colectivos; la necesaria articulación interinstitucional que demandan las GNR; la adaptación de los mecanismos a las exigencias propias de los contextos nacionales; la centralidad de los derechos de las víctimas y el necesario equilibrio con las demandas de la sociedad en su conjunto; las aparentes tensiones entre los intereses de los actores involucrados en escenarios de transición que, en consecuencia, deben ser ponderados en función del fin último de la JT; y los medios de prueba y criterios de evaluación de la eficacia de los mecanismos nacionales de JT, entre otros. A esto se agregan otras dificultades que ya algunos han puesto de presente, como la falta de sostenibilidad financiera del modelo, la extrema demora en el pago de las reparaciones individuales y colectivas, el vacío en el que se encuentran otros actores del conflicto (terceros financiadores), en relación con el juzgamiento de sus conductas, y la baja implementación de las recomendaciones de la CEV⁸³.

Quizá todos estos son retos previsibles en los modelos de JT, por cuanto contemplan medidas estructurales para la corrección y prevención de violaciones graves, masivas y sistemáticas, a sabiendas de que los amplios márgenes de acción que suponen para su implementación requieren estrategias integrales eficientes, importantes recursos humanos y económicos, así como una buena articulación interinstitucional e intersectorial.

Ahora bien, para dar luz ante las incertidumbres que estos retos suponen, también puede pensarse que el hecho de que el modelo colombiano contemple a las GNR como un aspecto central del objeto y fin de la transición, asegura la atención que deben prestar actores con responsabilidades políticas y jurídicas en el proceso de implementación. Así mismo podrían alimentarse otras esperanzas, puesto que estas GNR se ubican de manera transversal en los componentes del sistema y que han sido asignadas a varios organismos. Por ejemplo, pueden aumentar las posibilidades de presión en diversas instancias, crear sistemas de control y seguimiento entre las instituciones estatales, y el hecho de compartir la responsabilidad entre varios actores; ello podría reducir la posibilidad de que estas medidas sean olvidadas o incumplidas por completo, un verdadero riesgo en la cultura que vivimos, puesto que las GNR no se encuentran tanto en la categoría de lo "urgente", sino de lo "importante" en la transición.

Notas

¹ Grupo de Memoria Histórica, ¡Basta ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad (Imprenta Nacional, 2013), 19.

² Unidad para las Víctimas, "Registro único de víctimas".

³ Jurisdicción Especial para la Paz [JEP], "Cifras a 1 de diciembre de 2023", JEP en cifras.

⁴ Esperanza Delgado Hernández, "Negociaciones de paz en Colombia: una mirada en perspectiva de construcción de paz", Papel Político 21, núm. 1 (2016): 41-42, https://doi.org/10.11144/Javeriana.papo21-1.npcm; Daniel Turriago Rojas, "Los procesos de paz en Colombia, ¿camino a la reconciliación?", Actualidades Pedagógicas 1, núm. 68 (2016).

⁵ Comité Internacional de la Cruz Roja [CICR], "Atraviesa la pantalla: esta es la realidad de la guerra en Colombia", 10 de noviembre de 2023.

⁶ Fundación Ideas para la Paz, La paz con el ELN: Desafíos y decisiones clave (Autor, 2022).

⁷ Jurisdicción Especial para la Paz [JEP], "El modelo de justicia transicional de Colombia es el más completo que se ha diseñado e implementado': Thierry Cruvellier", 14 de marzo de 2019.

⁸ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Asamblea General, Proyecto de artículos sobre responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos (Resolución 56/83, 12 de diciembre de 2001), arts. 28-31.

⁹ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Asamblea General, Informe de la Comisión de Derecho Internacional: 56° período de sesiones (A/56/10. 10 de agosto de 2001), 226 y 232; ONU, Asamblea General, Proyecto de artículos sobre responsabilidad del Estado, comentarios art. 30.

¹⁰ Corte Internacional de Justicia, Caso La Grand, Sentencia de 27 de junio 27 de 2002; Corte Internacional de Justicia, Caso Frontera terrestre y marítima entre Camerún y Nigeria, Sentencia de 10 de octubre de 2002; Corte Internacional de Justicia, Caso Avena y otros nacionales mexicanos, Sentencia de 31 de marzo de 2004).

¹¹ María Carmelina Londoño Lázaro, Las garantías de no repetición en la jurisprudencia interamericana: derecho internacional y cambios estructurales del Estado (Tirant lo Blanch, 2014).

¹² Londoño Lázaro, Las garantías de no repetición, 310-312.

¹³ Algunos de los más significativos son la Declaración universal de derechos humanos, el pacto internacional de derechos civiles y políticos, la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, y la Convención sobre los derechos del niño.

¹⁴ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Comité de Derechos Humanos, Observación General núm. 31. Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados parte en el Pacto (CCPR/C/21/Rev.1/Add.13. 29 de marzo de 2004), párr. 225.

¹⁵ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Asamblea General, Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder (Resolución 40/34. 29 de noviembre de 1985), art. 4.

¹⁶ Segunda Conferencia de la Paz, Convenio IV de La Haya relativo a las leyes y costumbres de la guerra terrestre (18 de octubre de 1907), art. 3.

¹⁷ Convenio de Ginebra, Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, relativo a la protección de lasvíctimas de los conflictos armados internacionales (8 de junio de 1977), art. 91.

¹⁸ Véase el artículo 68 referente a la protección de las víctimas y los testigos y su participación en las actuaciones, y el artículo 75 concerniente a reparación a las víctimas. Organización de las Naciones Unidas [ONU], Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios, Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (A/CONF183/9. 17 de julio 17 de 1998), arts. 68 y 75.

¹⁹ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Asamblea General, Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (Resolución 60/147. 16 de diciembre de 2005).

²⁰ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Comisión de Derechos Humanos, Conjunto de principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad (E/CN.4/2005/102/ Add.1. 8 de febrero de 2005).

²¹ ONU, Comisión de Derechos Humanos, Conjunto de principios, principio 35.

²² Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Loayza Tamayo vs. Perú. Sentencia de reparaciones y costas. Serie C núm. 42, 27 de noviembre de 1998, párr. 85.

²³ Ruti Teitel, "Transitional Justice Genealogy (Symposium: Human Rights in Transition)", Harvard Human Rights Journal 16 (2003), https://ssrn.com/abstract=4041414; Enrique Cáceres Mendoza, "Justicia transicional y derecho a la reparación integral. Aproximación al caso colombiano", Novum Jus 7, núm. 2 (2013): 58-59.

²⁴ Juana Inés Acosta-López, "Derecho internacional y derecho interno en las transiciones del conflicto armado a una paz negociada: una propuesta normativa frente a una relación problemática" (tesis doctoral, Universidad Nacional Autónoma de México, 2022); Cámara de Comercio de Bogotá, Vicepresidencia de Articulación Público Privada, Gestión Pública y Ciudadana, "Justicia transicional y el sector empresarial en Colombia", https://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstreams/a0d68d5d-e47c-430b-b2a5-e698895b0418/download; Juan E. Méndez, "Justicia de transición", en Desapariciones forzadas, represión política y crímenes del franquismo, ed. Rafael Escudero Alday y Carmen Pérez González (Trotta, 2013).

²⁵ Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Verdad, justicia y reparación: cuarto informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia (OEA, 2013).

²⁶ Organización de las Naciones Unidas [ONU], Consejo de Seguridad, El estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos: informe del secretario general (S/2004/616. 23 de agosto de 2004).

²⁷ ONU, Consejo de Seguridad, El estado de derecho y la justicia de transición.

²⁸ ONU, Consejo de Seguridad, El estado de derecho y la justicia de transición.

²⁹ José Botero Martínez y Milton Rojas Betancur, "Los actores políticos en las Comisiones de la Verdad de Argentina, Chile, El Salvador, Guatemala, Perú y Colombia", Novum Jus 17, núm. 2 (2023): 128 y 138.

³⁰ Diane F Orentlicher, "Settling Accounts: The Duty to Prosecute Human Rights Violations of a Prior Regime", The Yale Law Journal 100, núm. 8 (1991): 2539.

³¹ Mark Freeman e Iván Orozco, Negotiating Transitional Justice: First Hand Lessons from Colombia and Beyond (Cambridge University Press, 2020), 81.

³² Fundamentalmente, desde 2015: Organización de Naciones Unidas [ONU], Consejo de Derechos Humanos, Informe del relator especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff (A/HRC/30/42, 7 de septiembre de 2015); Estudio conjunto sobre la contribución de la justicia de transición a la prevención de las violaciones y transgresiones manifiestas de los derechos humanos y las violaciones graves del derecho internacional humanitario, como el genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad, y su repetición (A/HRC/37/65, 6 de junio de 2018); Estándares jurídicos internacionales que sustentan los pilares de la justicia transicional. Informe del relator especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Fabián Salvioli (A/HRC/54/24, 10 de julio de 2023); Organización de las Naciones Unidas [ONU], Asamblea General, Promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. Informe del relator especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición (A/HRC/42/45, 11 de julio de 2019).

³³ ONU, Consejo de Derechos Humanos, Informe del relator especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff.

³⁴ ONU, Consejo de Derechos Humanos, Estudio conjunto, 4-5.

³⁵ ONU, Asamblea General, Promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, 7. Véase también Corporación Carnegie de Nueva York, Preventing Deadly Conflict: Final Report (Autor, 1997), 39-104.

³⁶ ONU, Asamblea General, Promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.

³⁷ ONU, Consejo de Derechos Humanos, Estándares jurídicos internacionales que sustentan los pilares de la justicia transicional.

³⁸ Maja Davidovic, "The Law of 'Never Again': Transitional Justice and the Transformation of the Norm of Non-Recurrence", International Journal of Transitional Justice 15, núm. 2 (2021).

³⁹ Si el lector requiere consultar la base de datos puede contactar a las autoras.

⁴⁰ Este análisis se basa en un proyecto del Grupo de investigación en derecho internacional, de la Universidad de La Sabana, cuya autora es Paula Andrea Roa Sánchez y se titula "Investigación sobre las medidas de reparación en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (informe interno)", elaborado en 2020.

⁴¹ Comisión de la Verdad, "12 procesos de paz en Colombia", Facebook, 24 de abril de 2021.

⁴² CICR, "Atraviesa la pantalla".

⁴³ Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Integrantes y militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia. Sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Serie C núm. 455, 27 de julio de 2022, párr. 231.

⁴⁴ Colombia, Congreso de la República, Ley 1448 de 2011, "Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones" (Diario Oficial núm. 48 099, 10 de junio de 2011), art. 162.

⁴⁵ El Sistema nacional de atención y reparación integral a las víctimas (Snariv) está compuesto, entre otras, por los Ministerios del orden nacional, el Departamento Nacional de Planeación, la Unidad administrativa especial de atención y reparación integral a las víctimas, la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo. Colombia, Congreso de la República, Ley 1448 de 2011 , art. 160.

⁴⁶ Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 15 de agosto de2018, M. P Antonio José Lizarazo Ocampo; Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-599 de 11 de diciembre de 2019, M.P. Christina Pardo Schlesinger.

⁴⁷ Colombia, Congreso de la República, Ley 1448 de 2011 , art. 168.

⁴⁸ Colombia, Congreso de la República, Ley 1448 de 2011 , art. 173.

⁴⁹ Colombia, Congreso de la República, Ley 1448 de 2011 , art. 25.

⁵⁰ Colombia, Presidencia de la República, Decreto 1084 de 2015, "Por medio del cual se expide el Decreto único reglamentario del sector de inclusión social y reconciliación" (Diario Oficial núm. 49 523, 26 de mayo de 2015).

⁵¹ Colombia, Presidencia de la República, Decreto 1084 de 2015, art. 2.2.7.8.3.

⁵² Elementa DDHH, Reparar para seguir: retos para la reparación colectiva en Colombia (Autor, 2021); Catalina Díaz Gómez, "La reparación colectiva: problemas conceptuales en perspectiva comparada", en Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión, ed. Catalina Díaz Gómez et al. (ICTJ y DeJusticia, 2009).

⁵³ Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas [Uariv], Informe de gestión 2022 (Autor, 2023)

⁵⁴ Colombia, Congreso de la República, Ley 1448 de 2011 , arts. 146 y 147.

⁵⁵ Centro Nacional de Memoria Histórica [CNMH], "Logros y retos de Ley de Víctimas", 14 de junio de 2016.

⁵⁶ CNMH, "Logros y retos de Ley de Víctimas".

⁵⁷ Se consultaron los informes del Instituto Kroc (Iniciativa Barómetro), por ser la entidad encargada de la asistencia técnica al componente internacional de verificación (notables); de la Comisión de seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo final para una paz estable y sostenible (CSIVI) en Colombia; informes presentados por la Secretaría técnica del componente de verificación internacional (ST), compuesta por el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac).

⁵⁸ Las fuentes consultadas incluyen, entre otros, ObservaJEP (observatorio académico de la Jurisdicción Especial para la Paz), gestionado por la Universidad de La Sabana, la Universidad del Rosario y el Programa para el Estado de Derecho en Latinoamérica de la Konrad Adenauer, así como el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD).

⁵⁹ Se consultó el Sistema integrado de información para el posconflicto (Siipo), el cual muestra el avance de la institución de los indicadores del Plan marco de implementación.

⁶⁰ Jordi Palou-Loverdos, "Memoria y justicia transicional en los acuerdos de paz de Colombia", Novum Jus 12, núm. 2 (2018): 121-2.

⁶¹ República de Colombia, Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (24 de noviembre de 2016), 129.

⁶² República de Colombia, Acuerdo final para la terminación del conflicto, 143. Resulta importante resaltar que la Jurisdicción Especial para la Paz conocerá de los delitos cometidos hasta el 1 de diciembre de 2019.

⁶³ Colombia, Congreso de la República, Ley 1957 de 2019, "Estatutaria de la administración de justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz" (Diario Oficial núm. 50 976, 6 de junio de 2019), art. 13.

⁶⁴ Colombia, Congreso de la República. Acto Legislativo 01 de 2017, "Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones" (Diario Oficial núm. 50 196, 4 de abril de 2017), art. transitorio 1; Colombia, Congreso de la República, Ley 1922 de 2018, "Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz" (Diario Oficial núm. 50 658, 18 de julio de 2018), art.1.a.

⁶⁵ Colombia, Congreso de la República, Ley 1957 de 2019, art. 20.

⁶⁶ Colombia, Congreso de la República, Ley 1957 de 2019, arts. 126 y 141.

⁶⁷ Colombia, Congreso de la República, Ley 1922 de 2018, arts. 1 y 3; Colombia, Congreso de la República, Ley 1957 de 2019, art. 14; Colombia, Congreso de la República, Acto Legislativo 01 de 2017, art. transitorio 12.

⁶⁸ ObservaJEP, La JEP en observación: balance y hallazgos. Informe núm. 3 (Autor, 2021).

⁶⁹ Jurisdicción Especial para la Paz [JEP], Sala de reconocimiento de verdad, responsabilidad y determinación de hechos y conductas, Resolución de conclusiones No. 01 de 2022, 20 de octubre de 2022, párrs. 723, 726, 737.

⁷⁰ Jurisdicción Especial para la Paz [JEP], Sala de reconocimiento de verdad, responsabilidad y determinación de hechos y conductas, Resolución de conclusiones No. 02 de 2022, 24 de noviembre de 2022, párrs. 526, 582 y 598.

⁷¹ República de Colombia, Acuerdo final para la terminación del conflicto, 129.

⁷² República de Colombia, Acuerdo final para la terminación del conflicto, 132.

⁷³ El informe se dividió en trece tomos, los cuales pueden verse en https://www.comisiondelaverdad.co/ hay-futuro-si-hay-verdad

⁷⁴ República de Colombia, Acuerdo final para la terminación del conflicto, 130.

⁷⁵ Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas [Uariv], Informe de gestión 2019 (Autor, 2019).

⁷⁶ Uariv, Informe de gestión 2019, 187-188.

⁷⁷ Rodrigo Uprimny Yepes et al., ¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para Colombia (DeJusticia, 2006); Botero Martínez y Rojas Betancur, "Los actores políticos en las Comisiones de la Verdad", 129.

⁷⁸ JEP, "El modelo de justicia transicional de Colombia".

⁷⁹ Janiel David Melamed Visbal, Justicia transicional en Colombia (Universidad del Norte, 2019).

⁸⁰ Roddy Brett, La voz de las víctimas en la negociación: sistematización de una experiencia (PNUD, 2017).

⁸¹ Juana Inés Acosta-López y Juanita Goebertus Estrada, "The Colombian Plebiscite and Its Relevance for Peacebuilding", en Aprendiendo de la transición: lecciones y desafíos del modelo de justicia transicional en Colombia, ed. Juana Inés Acosta-López et al. (Universidad de La Sabana, 2021).

⁸² Reparar para seguir: retos para la reparación colectiva en Colombia; Díaz Gómez, "La reparación colectiva".

⁸³ ObservaJEP, La JEP en observación: análisis jurisprudenciales. Hallazgos del 2020 (Autor, 2020), 18-19; Julián Darío Bonilla Montenegro, "La negativa de implementar las recomendaciones de la Comisión de la Verdad (CEV) y el impacto a las víctimas del conflicto", Periódico UNAL, 19 de mayo de 2023; Rafaela Sayas-Contreras, "Los retos de la reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia para la construcción de paz", Vis Iuris. Revista de derecho y ciencias sociales 3, núm. 6 (2019).

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