La gestión de las crisis sanitarias en España y México^*

https://doi.org/10.14718/NovumJus.2025.19.1.3

Manuel Cabanas Veiga ^*

^* Artículo de investigación derivado de un contrato Ramón y Cajal, que es parte de la ayuda de referencia RYC2021-032087-I, financiado por MCIN/AEI/10.13039/501100011033 y por la Unión Europea "NextGenerationEU"/PRTR. Además, este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de Investigación que lleva por título "La polarización Política y su impacto sobre la realidad constitucional (PORECO)" (PID2023-153037NB-I00), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (convocatoria de Proyectos I+D +I de 2023), del que es co-IP, junto con el Dr. Manuel Fondevila Marón y dentro del Grupo de investigación consolidado Sociedad Sostenible y Derecho-SOIUS (2021 SGR 00255).

^** Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de A Coruña, donde obtuvo la calificación de Sobresaliente "Cum Laude" y el Premio Extraordinario de Doctorado. Becario posdoctoral en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Docente e investigador en la Universidad de Lleida. Sus principales líneas de investigación incluyen el federalismo social, la democracia interna de los partidos políticos, el Estado social y los estados de excepcionalidad. Ha impartido numerosas ponencias y seminarios en diversos foros nacionales e internacionales, y ha publicado trabajos en revistas y obras colectivas.
0000-0002-7087-4024

Recibido: 11 de noviembre de 2023
Evaluado: 7 de mayo de 2024
Aprobado: 19 de julio de 2024

Cómo citar este artículo [Chicago]: Cabanas Veiga, Manuel. "La gestión de las crisis sanitarias en España y México." NovumJus 19, núm. 1 (2025): 81-100. https://doi.org/10.14718/NovumJus.2025.19.1.3.

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Resumen

La pandemia de COVID-19 que se declaró en 2020 puso de manifiesto no sólo que las medidas a adoptar durante la gestión de una crisis sanitaria no se habían modernizado notablemente, sino que el Derecho que las debe respaldar lo ha hecho en mucha menor medida, al centrar su atención en los peligros procedentes de actos humanos violentos y no tanto en los de agentes infecciosos. Por ello, en este trabajo analizaremos los mecanismos de excepcionalidad que se encuentran regulados tanto en España como México para observar cuál es adecuado adoptar durante una pandemia y bajo qué circunstancias, con la finalidad de que tal perspectiva nos sirva para retroalimentar una mejora en ambos ordenamientos, mediante la manifestación de las carencias y fortalezas existentes en las dos normativas, tomando como referencia los supuestos de aplicación, procedimiento de declaración, prórroga, finalización y los controles a los que se encuentran sometidos los poderes en uno y otro.

Palabras clave: Covid-19; derecho de excepción; estado de alarma; estado de excepción; estado de sitio; suspensión de garantías.

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Abstract

The COVID-19 pandemic declared in 2020 revealed not only that the measures adopted for managing a health crisis had not been significantly modernized, but also that the legal framework supporting these measures had evolved to an even lesser extent, focusing more on the dangers posed by violent human acts rather than infectious agents. Therefore, this paper analyzes the exceptional mechanisms regulated in both Spain and Mexico to determine which are appropriate to adopt during a pandemic and under what circumstances. The aim is to provide feedback for improving both legal systems by identifying the existing strengths and weaknesses of the two regulatory frameworks, taking as reference the scenarios for application, declaration procedure, extension, termination, and the controls applied to authorities in each country.

Keywords: COVID-19; state of exception; state of alarm; state of emergency; state of siege; suspension of guarantees.

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Introducción

La crisis sanitaria de COVID-19 ha llevado a restringir o suspender derechos en todo el planeta, especialmente mediante la medida conocida como "confinamiento", que ha sido, sin duda, la más popular, lo que ha requerido hacer uso del Derecho de excepcionalidad (en adelante, DE). Sin embargo, el riesgo de uso de estos mecanismos es que pueden conducir a abusos de poder¹ o a encubrir dictaduras, como tradicionalmente se los ha usado en Latinoamérica², aunque también en España³.

Y es que, si la Constitución surge y se desarrolla como el remedio preventivo frente al vicio corruptor del poder⁴, el fin primordial del Derecho de excepción deberá consistir, por tanto, en acotar esa deriva autoritaria⁵. En cambio, observamos con asombro cómo la mala fama de estos instrumentos les ha servido para ganarse su desatención por gran parte de la doctrina, a pesar de ser acciones fundamentales para proteger la democracia y los derechos de la ciudadanía. La pandemia del coronavirus ha servido para que los juristas nos replanteemos el funcionamiento de estas instituciones políticas, con especial atención en los controles del poder. Este análisis lo llevamos a cabo a través de los ordenamientos mexicano y español, ya que ambos contienen mecanismos constitucionales específicos para gestionar crisis sanitarias, objetos de nuestro estudio. Ello nos ofrecerá una comparación analítica, partiendo de fuentes doctrinales y, en algunos casos, jurisprudenciales, que evidencie las carencias de cada uno de ellos, en aras de enriquecer ambos sistemas mutuamente y proponer una serie de mejoras comunes.

Definición de los estados de excepcionalidad

Así, llamamos derecho de excepcionalidad al conjunto normas constitucionales, hayan sido desarrolladas o no en legislación orgánica u ordinaria, que reglamenta la concesión de las facultades extraordinarias⁶ al Gobierno central y que puede suponer la restricción o suspensión temporal de ciertos derechos y garantías, con el objeto de combatir peligrosas situaciones para la colectividad que no pueden enfrentarse a través de los cauces ordinarios. Supone un desplazamiento temporal de la eficacia de aquella parte de la legislación ordinaria molesta para combatir la emergencia⁷, en beneficio de la normativa de excepción⁸, de conformidad con el Fundamento Jurídico (en adelante FJ) 10° de la Sentencia del Tribunal Constitucional español (en adelante STC) 83/2016 y el FJ. 4° del Auto del Tribunal Constitucional (en adelante ATC) 7/2012. La elección del Gobierno como la institución encargada de gestionar las situaciones de mayor riesgo obedece a la ventaja de este órgano para responder con rapidez y eficacia a las situaciones de crisis, cosa que no puede hacer una Asamblea Legislativa ni el Poder Judicial⁹. Sin embargo, estos mecanismos no facultan al Congreso¹⁰ para permitir que el Gobierno aplique cualquier medida, sino que debe establecer, expresamente, tanto en la Ley de Suspensión de Garantías (México) o en el Real Decreto de declaración (España), cuáles le autoriza a adoptar, conforme a la Constitución o, en su caso, la Ley de desarrollo, pues lo contrario sería inconstitucional y contrario al Derecho Internacional¹¹.

El precepto constitucional que recoge las cláusulas de excepcionalidad puede completarse a sí mismo (como lo hacían las constituciones españolas históricas) o exigir una norma de desarrollo, como es el caso de la normativa española actual¹². Sin embargo, el caso mexicano es muy curioso, ya que su redacción actual la hace del primer tipo, pero la reforma¹³ del 2011 la convierte del segundo. Así, tanto la Constitución española (en adelante, CE) como la mexicana (en adelante, CM) cuentan con mecanismos constitucionales de excepcionalidad recogidos en dos preceptos: en México en el art. 29 (suspensión de garantías) y en el art. 73, fracción XVI, que es la Acción Extraordinaria en Materia de Salubridad (en adelante, AEMS); y en España en los arts. 55 CE (que habla de las garantías que pueden suspenderse) y 116 CE (que habla de los estados que pueden existir, mayorías, plazos y prórrogas de los estados). Sin embargo, España posee una legislación de desarrollo, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante, LOAES), que soluciona, en parte, la falta de sistematicidad constitucional y las lagunas de las que adolece el sistema mexicano.

Además, la diferencia entre los estados de excepcionalidad españoles no es cuantitativa, como suele pensarse, sino cualitativa¹⁴, ya que la LOAES establece una emergencia diferente para cada uno de los estados, pero permite que la afectación de los derechos sea gradual¹⁵, por lo que debemos partir de "su consideración como tres institutos diferentes y no como tres fases de una misma operación de defensa de la seguridad interior del Estado", como defiende Cruz Villalón¹⁶. Tampoco la AEMS mexicana establece un estado de excepcionalidad de menor intensidad que el previsto en el art. 29 de la CM, sino que esta acción se limita a otorgar facultades normativas a tres órganos de carácter ejecutivo para afrontar crisis sanitarias, sin precisar bien el orden y la coordinación entre ellos¹⁷. Y esto exige un examen en profundidad de los mismos.

Los mecanismos de gestión de crisis sanitarias y humanitarias

En relación a los instrumentos de gestión de crisis sanitarias y humanitarias¹⁸, en España¹⁹ se aglutinan en el llamado estado de alarma²⁰, pero en México se divide en la AEMS²¹ y en aquellas en las que participa el ejército en tareas de protección civil, como catástrofes naturales o calamidades. Además, mientras que en ambos Estados las Fuerzas Armadas sólo pueden actuar en tiempos de paz²², previa solicitud expresa de la autoridad civil²³, su uso para tareas de seguridad pública no está permitido en México²⁴, ya que es contrario al art. 129 de la CM.

Pero los supuestos de declaración del estado de alarma español no se recogen en la CE, a diferencia de México, sino que se encuentran desarrollados en la LOAES, al igual que el resto de los estados. Esta acción puede declararse en caso de crisis sanitarias, catástrofes o calamidades, desaprovisionamiento de bienes de primera necesidad y paralización de los servicios públicos esenciales, aunque no toda paralización de los mismos permite su declaración, sino que para ello es necesario que no estén garantizados los servicios mínimos y siempre que se produzca otro supuesto adicional del estado de alarma. Tampoco ha de tener origen en conflictos sociales²⁵, ya que, en ese supuesto, debe de declararse el estado de excepción²⁶.

El Gobierno federal de ambos países es el único facultado para declarar, por decreto, su activación, pudiendo sus efectos aplicarse a todo o parte del territorio nacional²⁷. Ahora bien, en España el decreto debe aprobarse por el Consejo de Ministros mientras que el Congreso²⁸ simplemente recibe la comunicación, por lo que no autoriza ni rechaza la propuesta (lo que convierte todo pronunciamiento de la Cámara sobre las medidas en una declaración sin obligatoriedad jurídica, aunque no política); en cambio en México, de acuerdo con el art. 73 constitucional, fracción XVI, será la Secretaría de Salud la que dictará las "medidas indispensables" para enfrentar los daños a la salud (art. 181), las cuales se sancionarán por el Presidente de la República (art. 184), que no requiere ser aprobado por su Gabinete. Y aunque en España la autoridad corresponde al Gobierno central, puede delegarla en el Jefe del Ejecutivo de la Comunidad Autónoma afectada por la emergencia, lo cual no cabe en México.

Posteriormente, el Consejo de Salubridad General (en adelante, CSG) mexicano adoptará las medidas adecuadas para frenar, reducir y enfrentar la crisis sanitaria. Este mecanismo habilita al Presidente a adoptar una normativa, con fuerza de Ley, a través de la cual puede restringir derechos, e incluso, materialmente, suspenderlos. El origen de ello radica en no haber realizado la adaptación de este precepto a la Convención Americana de Derechos Humanos²⁹ (en adelante, CADH). Si hubiera que suspender garantías, habría que aplicar, paralelamente, el mecanismo del art. 29 de la CM³⁰. En España, habría que sustituir el estado de alarma por el estado de excepción, el cual está previsto, exclusivamente, para situaciones de anomalía social que suponen una alteración del orden público, aunque el FJ. 11 de la STC 148/2021 entiende que, si fuese necesario declarar el confinamiento, declararse el estado de excepción. Así, aunque el presidente mexicano no puede suspender garantías por medio de una AEMS, si lo hiciese, no existirían mecanismos que pudiesen impedirlo. Y en España tampoco es claro, conforme la resolución antes citada, si los estados deben adaptarse a los supuestos de declaración o a las necesidades del gobernante sobre la afectación de derechos.

Por otro lado, como la AEMS mexicana carece de límites temporales formales y no establece la posibilidad de aprobar una prórroga, se entiende que esta finaliza cuando se acabe la emergencia sanitaria, a discreción del Ejecutivo. Y aunque tanto el CSG como la Secretaria de Salud pueden entender que el peligro ha cesado, carecen de la capacidad para poner fin a este mecanismo, que sólo puede hacerse por decreto del Presidente, al ser un acto formalmente administrativo que crea situaciones jurídicas³¹, al igual que en el estado de alarma español. Sin embargo, mientras que el mecanismo ibérico cuenta con un procedimiento muy regulado en su declaratoria, la AEMS es más laxa en cuanto a los supuestos³². Lo máximo que puede durar el estado de alarma español es de 15 días, salvo prórroga aprobada por el Congreso por mayoría simple³³, que debe contener la extensión, las medidas y los términos que desee establecer, conforme al art. 6.2 de la LOAES. Dicha prórroga puede ser de 15 días, aunque la legislación permite establecer otro plazo diferente, siempre que fuese limitado³⁴, y el Gobierno también podría ponerle fin mediante decreto, si la emergencia termina antes.

Los instrumentos de suspensión de garantías

También, en los dos países estudiados, España y México, es el Ejecutivo central el que declara en exclusiva el otorgamiento de facultades extraordinarias y la suspensión de garantías, contando con la autorización previa del Congreso³⁵, lo que hace que debamos considerar al Real Decreto o la Ley de suspensión de garantías que ponen en marcha estas acciones como obra del Legislativo, aunque las facultades decisorias de este se vean posteriormente reducidas, pero no anuladas, ya que continuará llevando a cabo un papel clave a través de la fiscalización del Gobierno³⁶. Esta posibilidad de modificar la propuesta del Gobierno, sin embargo, no es tan diáfana en la normativa mexicana, aunque entendemos que debería interpretarse de manera análoga a la opción española, ya que el precepto que la regula hace depender toda la suspensión de garantías de su protagonismo. En cualquier caso, a diferencia de la AEMS o el estado de alarma, en estos mecanismos, el papel del Congreso es activo desde el inicio hasta la finalización y su fiscalización es fundamental³⁷.

Por ello, los decretos o las Leyes de Suspensión de garantías que los declaran y sus prórrogas tienen fuerza de Ley. En ambos casos, deben contener tanto la duración de la suspensión de garantías (debiendo ser siempre limitada), como el ámbito material y espacial de aplicación (que también puede darse en todo o en parte del país), así como los derechos suspendidos o las medidas restrictivas de derechos. De este modo, la normativa de ejecución de las medidas debe respetar el decreto de declaración o la Ley de suspensión de garantías. Y estos, a su vez, deben hacer lo mismo con la Ley de desarrollo constitucional, que en España es la LOAES y en México está pendiente de elaboración, debiendo someterse ambas, además, a sus respectivas Constituciones. Sin embargo, en este caso no es posible delegar dicha autoridad, ni a un Presidente autonómico o Gobernador, ni a ninguna autoridad diferente.

En cuanto a las mayorías necesarias para su declaración, por lo que se refiere a España, el estado de sitio requiere de una mayoría absoluta (art. 116, LOAES), mientras que las autorizaciones y las prórrogas del estado de alarma y de excepción necesitan mayoría simple, al igual que todos los estados de excepcionalidad mexicanos, ya que la CM no determina una mayoría concreta para ninguno de estos instrumentos. Además, sendos Estados deben informar bien al Secretario general del Consejo de Europa (en el caso de España), de acuerdo con el art. 15. 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos o, en el caso de México, a los demás Estados parte del mismo, de acuerdo con el art. 27, 3 de la CADH cuando se lleve a cabo la suspensión de garantías por cualquiera de estos instrumentos, lo que no sucede cuando sólo se restringen derechos, como es el caso de la activación los mecanismos extraordinarios de gestión de crisis sanitarias o humanitarias, como el estado de alarma o la AEMS³⁸.

En relación a los supuestos de aplicación, como ya se explicó, en México se encuentran constitucionalizados en el art. 29 mientras que, en España, el art. 116 CE delega en el legislador orgánico su definición, lo que hace a través de la LOAES. Así, la suspensión de garantías mexicana se prevé para casos de "invasión, perturbación grave de la paz pública y cualquier otro motivo que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto". Ahora bien, este último supuesto de "grave peligro para la sociedad" tenía la intención de configurarse como "cajón de sastre" y así poder usarse cuando las epidemias o catástrofes lo requiriesen. En España también la suspensión de garantías se lleva a cabo ante los mismos supuestos, sin esa ambigua cláusula de cierre. De este modo, cuando las situaciones se relacionan con alteraciones de orden público o funcionamiento anormal de las instituciones democráticas, se declara el estado de excepción, como vimos, mientras que el estado de sitio sólo puede usarse para insurrecciones³⁹ (como lo es una invasión⁴⁰, guerra civil o secesión) o actos de fuerza⁴¹ que no puedan resolverse por los medios ordinarios (art. 32.1, LOAES), por lo que no debe ser declarado cuando pueda paliarse por medio de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

Ahora bien, mientras que el art. 29 de la CM desdobla, de forma amplia, los dos instrumentos conocidos para hacer frente a cualquier peligro que amenace al país (la suspensión de garantías individuales y el otorgamiento de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo⁴²), la española los concede simultáneamente y de forma inmediata, al proclamarse cualquier estado de excepcionalidad. Sin embargo, el problema del Derecho mexicano (y creemos que de ello adolece también el español) es que los Congresos otorguen, mediante estos mecanismos, más de lo que su ordenamiento constitucional faculta e, incluso, todavía mucho más de lo que el Gobierno precisa, especialmente derivado del funcionamiento de los partidos políticos⁴³. Por ello, cuando se otorgue, debe interpretarse de forma restringida, entendiendo que el Ejecutivo, cuando haga uso del mismo, no puede llevar a cabo ninguna actividad ajena a la crisis, aunque flexibilizando los conceptos a las circunstancias. Por esta razón, el Congreso de ambos países puede seguir legislando en el resto de las materias que no se vieron afectadas para hacer frente a la emergencia, siendo nula toda norma del Ejecutivo que norme sobre aquellas que no sean traspasadas expresamente⁴⁴.

Como en la situación anterior, estos instrumentos finalizan cuando vence la duración establecida o cuando ya cesa la situación de emergencia⁴⁵. En el caso de México, el art. 29 CM no establece una limitación temporal determinada, por lo que la misma se puede concretar de dos maneras: o bien por el tiempo que dure la emergencia, lo cual es útil para los casos de guerra extranjera o rebelión; o bien por un periodo de sesiones del Congreso, de tal forma que, al iniciarse el periodo siguiente, el Presidente debe rendir cuenta del uso que ha hecho de esas facultades extraordinarias, al igual que el estado de sitio en España, salvo en relación con esa rendición de cuentas del Presidente, que debería entenderse implícita.

Más problemático es el estado de excepción, que tiene una duración de 30 días, prorrogables por otros 30 más. Así, si la crisis se extendiese, cabe plantear si es posible declararlo de nuevo⁴⁶. Además, tanto la suspensión de garantías mexicana como el estado de excepción español sí contemplan la posibilidad de solicitar una prórroga por parte del Ejecutivo al Congreso, que es indeterminada en el caso mexicano y concreta en el español. En el estado de sitio, sin embargo, la CE sólo obliga a establecer una duración determinada, sin posibilidad de prórroga. De esta forma, una vez expirada la prórroga del estado de excepción o el plazo del estado de sitio⁴⁷, es necesario volver a iniciar sus respectivos procesos para volver a declararlos, en el caso de mantenerse la emergencia. Sin embargo, en la suspensión de garantías mexicanas, el Congreso puede seguir concediendo prórrogas.

Los mecanismos de control del poder

Para evitar una extralimitación de las atribuciones excepcionales del Ejecutivo, es preciso que haya unos medios de fiscalización sobre los diversos poderes, con facultades suficientes para ejercer su control. Estos mecanismos pueden ser políticos -realizados conjuntamente por el Congreso, destacando el papel de la oposición, y por la ciudadanía, mediante la evaluación de su gestión en las elecciones⁴⁸- y jurisdiccionales -cuyo razonamiento debe basarse exclusivamente en criterios jurídicos, como por ejemplo la proporcionalidad y la necesidad de la medida-⁴⁹. De este modo, aunque su tratamiento es jurídico, la declaración de estos estados responde a criterios políticos, siendo el Gobierno el que debe realizar el encaje de la realidad como tal en los supuestos que se encuentran establecidos en la norma excepcional y que habilitan para que se ponga en marcha dicha acción⁵⁰. Por ello, la declaración debe depender del Gobierno y no de una valoración realizada por los jueces, ya que esto vulneraría la división de poderes⁵¹. En definitiva, lo importante no es que se produzcan unos determinados hechos, sino que el Gobierno considere que encajan en los supuestos de declaración.

En relación con el control judicial, la ATC 7/2012 y el FJ. 10 de la STC 7/2012 permitieron que los Reales Decretos de declaración en España no se puedan recurrir en amparo, sino mediante el recurso de inconstitucionalidad o planteando la procedente cuestión de inconstitucionalidad, al entender que los mismos poseen fuerza de ley, ya que modifican, excepcionan o producen la suspensión de la eficacia de determinada normativa. Por tanto, la jurisdicción ordinaria se encargará de conocer los actos y disposiciones que desarrollen las medidas. Además, las personas afectadas pueden interponer el recurso de amparo constitucional, después de haber agotado el procedimiento ordinario, frente a los hechos constitutivos de lesión de derechos fundamentales.

Sin embargo, el objeto del juicio de constitucionalidad no reside en realizar una comprobación acerca del grado de correspondencia de la realidad con el supuesto de declaración, sino sólo en determinar si, en medio del caos y la incertidumbre que genera una crisis o emergencia, el Gobierno ha realizado una evaluación adecuada de la situación y ha actuado con la suficiente información y diligencia. Por tanto, sólo se podrá considerar inconstitucional el mecanismo de excepcionalidad que se use sin contar con la adecuada justificación (en el supuesto de declaración exigido) y proporcionalidad (en las medidas), afectando derechos o condicionando su contenido esencial⁵² de forma irrazonable⁵³.

En cambio, a diferencia de España, la suspensión de garantías mexicana obliga a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante SCJN) a manifestarse acerca de la constitucionalidad de las medidas que se contienen en los decretos de ejecución, pero no sobre la relativa a la Ley de suspensión de garantías en sí, lo que se convierte en un mecanismo fundamental de fiscalización. De este modo, vigila tanto que la suspensión de garantías sea respetuosa con el contenido de la CM y, cuando se apruebe, con el Reglamento mexicano de los estados de excepcionalidad, como también el cumplimiento de la CADH. Sin embargo, esta intromisión de la SCJN la coloca en la posición controversial de, o bien someterse a la aceptación de un posible acto incorrecto del Ejecutivo, viéndose como una colaboradora del Gobierno, o bien, rechazarlo y obstaculizar su acción. Además, de forma similar a España, si algún individuo sintiese sus derechos vulnerados por la normativa de excepción y llegara a entender que dicho órgano jurisdiccional no amparó sus derechos, podría acudir, subsidiariamente, a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que debe hacer valer la CADH ⁵⁴.

Sin embargo, las medidas aprobadas durante la AEMS no están sometidas a esta fiscalización de oficio por parte de la SCJN. De hecho, esta institución no puede conocer, ni siquiera, su constitucionalidad, al tratarse de actos del Ejecutivo, por lo que las mismas solo podrán ser sometidas al recurso de amparo o a un control de legalidad. En cambio, si empleamos la jurisprudencia española antes señalada, sería posible interponer también contra ellos recursos de inconstitucionalidad, al otorgarles fuerza de ley, quedando los de ejecución sometidos a control de legalidad. De este modo, mientras que en México es la propia CM la que recoge la obligación de realizar una fiscalización de la ejecución de los instrumentos de suspensión de garantías, en España se estableció por vía jurisprudencial, ampliándola a todos los estados, aunque sólo se ponen en marcha a instancia de parte. Y tales controles se encuentran aparentemente ausentes en la AEMS.

Con respecto al control político, el que mayor interés despierta en cuanto al objeto de estudio es el que realiza el Congreso. No interviene ni en el estado de alarma español ni en la AEMS mexicana. Su intervención sólo es decisiva en la prórroga, ya que en ambas declaraciones el Congreso se limita a ser pasivamente informado de la declaración, por lo que, como ya explicamos, cualquier manifestación del Congreso sobre las mismas serán declaraciones políticas de la cámara sin ningún tipo de vinculación jurídica. En la prórroga del estado de alarma, sin embargo, la participación de la Cámara es anterior a su declaración, al igual que en el estado de excepción, en el de sitio y en la suspensión de garantías mexicana, pudiendo introducir el Congreso las modificaciones que considere pertinentes. Por tanto, el Congreso controla el estado de sitio sólo en su declaratoria y el de alarma en su prórroga, mientras que al estado de excepción lo hace en ambas fases, al igual que en la suspensión de garantías mexicana, pero en la AEMS la fiscalización es nula. Y sólo en dicha suspensión el Congreso mexicano puede poner fin a la delegación de poderes extraordinarios al Ejecutivo, sin que este pueda formular veto, lo cual no cabe en ningún estado de excepcionalidad español⁵⁵ (aunque sí que se le puede presentar moción de censura contra el mismo) ni en la AEMS mexicana.

Ahora bien, parecería indispensable que, en un ordenamiento como el mexicano, se hiciese necesario limitar el hiperpresidencialismo, sobre todo en situaciones extraordinarias de centralización de poderes⁵⁶, y especialmente cuando tanto la mayor parte del Congreso como el presidente forman parte del mismo partido o coalición⁵⁷. Así, en circunstancias de normalidad constitucional, mientras que en España el Ejecutivo está sometido al control parlamentario, en México cuenta con amplios poderes⁵⁸, por lo que sólo puede ser destituido de su condición por la ciudadanía, durante las elecciones, pero nunca por el Congreso (salvo juicio político). En cambio, durante la concurrencia de una emergencia constitucional, se produce una inversión de este escenario, facultándose en dichas circunstancias al Congreso mexicano para arrebatar a su Gobierno las facultades extraordinarias que le hubiera concedido y, conforme el art. 29 de la CM, poner fin al estado de excepcionalidad cuando lo entienda necesario. El Gobierno no podrá oponerse a dicha revocación de poderes, debiendo, a continuación, proceder a la rendición de cuentas ante el Congreso. Sin embargo, la Cámara Baja española carece de estas dos posibilidades, en los tres estados de excepcionalidad, aunque en contrapartida puede interponer contra él la moción de censura, lo cual no cabe en México porque es un sistema presidencialista (salvo el impeachment). También puede el Gobierno español levantar el estado de excepción anticipadamente (art. 15.2 LOAES), pero para ello, en el estado de sitio, necesita que el Congreso se lo habilite expresamente en la declaratoria, lo cual también debemos entender que es posible en México, por las razones ya mencionadas.

De este modo, se ha puesto de manifiesto que la fiscalización judicial que se realiza de la suspensión de garantías se encuentra más desarrollada en México que en España, en donde no se encuentra positivizada, sino que se estableció jurisprudencialmente. Aunque mientras en España este control se extiende a todos los estados de excepcionalidad, la AEMS mexicana carece del mismo. Además, aunque también México posee un mayor control político en el procedimiento de suspensión de garantías, este es nulo cuando hablamos de la AEMS, mientras que España no puede ni cesar el estado de excepcionalidad ni revocar las medidas concedidas, pero puede removerlo mediante una moción de censura. Esta falta de control durante una AEMS va a permitir al presidente mexicano suspender derechos sin que la SCJN (siendo sólo posible defender los derechos a través del recurso de amparo⁵⁹) o el Congreso puedan evitarlo, al no poder este último destituirlo, a diferencia de lo que sucede con la suspensión de garantías del art. 29 CM.

Propuestas de mejora: un proyecto común

Por tanto, se hace muy necesario la elaboración del reglamento de desarrollo mexicano de los estados de excepcionalidad, pues a través de este⁶⁰ se deberá suplir la ambigüedad constitucional que ocasiona las lagunas y antinomias ya mencionadas, desarrollando una redacción clara y concisa, creando un régimen diferenciador que permita soluciones proporcionadas a las diversas emergencias y que contemple el respeto de los compromisos internacionales, teniendo en cuenta el cometido de las Fuerzas Armadas y desarrollando los contenidos esenciales de la suspensión y que se encuentran constitucionalmente previstos. Pero también conviene revisar el ordenamiento jurídico español para afinar el ámbito de la legislación delegada y establecer lo que debe y lo que no debe regular el decreto de declaración⁶¹, así como dar mayor claridad al procedimiento y establecer mayores controles.

Para ello, proponemos un modelo general para ambos países, combinando sendas normativas de excepcionalidad, aunque con la debida adaptación a sus respectivas circunstancias. En dicha propuesta, defendemos un sistema dividido en cuatro acciones diferentes, atribuyendo a cada una de ellas diferencias en cuanto a supuestos de declaración, afectación de garantías, mayorías parlamentarias de aprobación y prórrogas. Esta legislación debería comenzar definiendo los principios y valores que busca proteger⁶², lo cual debe servir como criterio interpretativo en el ulterior control político y judicial de los decretos mexicanos y los Reales Decretos de declaración españoles. Además, esa normativa debe recoger expresamente, como hace la LOAES, que sus mecanismos son medios subsidiarios del derecho ordinario.

Ya concretando, nos encontraríamos por un lado con la acción para gestionar crisis humanitarias, haciendo expresos los derechos que se pueden restringir a través de dicho mecanismo y precisando cuál es el papel que el Ejército debe desempeñar en estas circunstancias, determinando, si se quiere, que sea de mera protección civil; por otro lado, estaría la acción para la gestión de crisis sanitarias, la cual debe establecer un CSG al estilo mexicano, del cual carece España, pero contando con las sensibilidades territoriales. Por último, diferenciamos otras dos acciones: la de excepción, pensada para enfrentar graves perturbaciones de orden público, y la de sitio, ideada para combatir invasiones e insurrecciones. También debe regularse la actuación del Ejército a la adecuación de las diversas circunstancias de cada supuesto: en el primer caso, para tareas de seguridad pública y en el segundo, para acciones militares.

En todas ellas debe darse un papel activo al Congreso, desde su declaración hasta su finalización y prórroga, aunque con diferentes mayorías de autorización: una mayoría simple (aunque con posibilidad de ejecución gubernativa provisional) para las acciones humanitarias y sanitarias, ya que se trata de cuestiones cuya utilización nunca se debería emplear para alterar coyunturas políticas democráticas a través de la negociación partidista; una absoluta para el estado de excepción, ya que suele ser la exigida para regular derechos civiles y políticos, y con ello se evitarían abusos; y una calificada para el estado de sitio, ya que si el Congreso se llenase de traidores que gozasen viendo perecer a la Nación, poco sentido tendría mantener la defensa de la patria. Además, el reglamento propuesto debería centrar más su atención en las coyunturas partidistas que se dan entre las mayorías y minorías que se originan en el Congreso, que es en la actualidad el verdadero instrumento de fiscalización del poder, y no tanto en el conflicto que tiene lugar entre el Ejecutivo y el Legislativo. Y en cuanto a las prórrogas, a diferencia de lo que sucede a día de hoy en la normativa de ambos países, su duración debe ser clara, teniendo en cuenta las circunstancias de cada uno de los estados. Además, consideramos adecuado que, en ambos Estados, el órgano encargado de realizar el control constitucional deba ejercer un control de oficio en todas las fases de las diversas acciones de excepcionalidad establecidas, incluida la AEMS⁶³, positivizando su actuar.

Y es que si lo que queremos es proteger a nuestro sistema político de acciones no democráticas o ilegítimas injerencias extranjeras en su soberanía, debemos empezar por protegerlo de sí mismo, a través de sus mecanismos de excepcionalidad, ya que, si no los sometemos a los debidos controles, podemos acabar condenando la democracia a un destino peor que el que le pretendemos evitar. Porque es la fiscalización del poder, especialmente en situaciones de emergencia, el principal índice de la salud democrática de un país.

Notas

¹ Vicente Álvarez García, "Respuestas Jurídicas frente a una situación de emergencia sanitaria. El cronista del Estado democrático y social: El coronavirus.. .y otros problemas", Iustel, núm. 86-87(2020) 7.

² Antonio Martínez Báez, "Suspensión de garantías y legislación de emergencia. Concepto general del estado de sitio, Suspensión de garantías y legislación de emergencia", en Concepto general del estado de sitio. Las facultades extraordinarias en el Derecho mexicano (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006) p. 11.

³ Pedro Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción. Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio", Revista española de Derecho Constitucional 1, núm. 2 (1981): 98-99.

⁴ Germano Schwartz, Leonel Severo Rocha y Bernardo Leandro Carvalho Costa, "Constitucionalismo intersistémico, Constitución y derechos fundamentales: entre teoría constitucional y sociología jurídica", Novum Jus 17, núm. 3 (2023): 305-322.

⁵ Cfr. María Elisa García López, "Restricciones a los derechos fundamentales en México en tiempos de emergencias sanitarias", en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por Daniel A. Barceló Rojas et al. (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 243.

⁶ Las facultades extraordinarias consisten en la transmisión parcial de la función legislativa que hace el Congreso en favor del Ejecutivo, lo que quebranta excepcionalmente el principio de división de poderes. Cfr. Felipe Tena Ramírez, "Las facultades extraordinarias en el Derecho mexicano. Suspensión de garantías y legislación de emergencia", en Concepto general del estado de sitio. Las facultades extraordinarias en el Derecho mexicano (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006), 28.

⁷ Cfr. Javier García Roca, "El control parlamentario y otros contrapesos del Gobierno en el estado de alarma y la experiencia del coronavirus", en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 18; Álvarez García, "Respuestas Jurídicas", 9.

⁸ Cfr. Raúl Canosa Usera, "Ordenación de las fuentes del Derecho en estados de emergencia sanitaria. El caso español", en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. (Ciudad de México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 274, 277 y 282.

⁹ Cfr. Tena Ramírez, "Las facultades extraordinarias", 28.

¹⁰ Debemos entender que mientras en México este término alude al conjunto de la Cámara de los Diputados y al Senado, en España se refiere sólo a la Cámara de los Diputados, ya que la conjunción con el Senado se denomina Cortes Generales. En cualquier caso, afortunadamente podemos usar el mismo término, ya que, en México, la normativa de excepcionalidad exige que intervengan ambas cámaras (Congreso), mientras que en España sólo una, el Congreso.

¹¹ Como el Pacto de San José.

¹² Cfr. Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 104.

¹³ La Constitución española lo recoge en el art. 116.1 y la mexicana en el art. 4 transitorio de la reforma del 2011.

¹⁴ Cfr. García Roca, "El control parlamentario", 21.

¹⁵ Cfr. Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 94-96.

¹⁶ Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 96.

¹⁷ Cfr. García López, "Restricciones a los derechos", 248.

¹⁸ Ambos responden a los supuestos que los ingleses conocen como "actos de Dios", que son aquellos cuyo origen reside en sucesos de la naturaleza, como catástrofes naturales o enfermedades infecciosas.

¹⁹ Se puso en marcha, por primera vez, en 2010 para hacer frente a la declaración de la huelga de los controladores aéreos de AENA mediante su movilización, pero en 2020 es la primera vez que se usa para enfrentar una crisis sanitaria.

²⁰ Sin embargo, el FJ. 11 de la STC 148/2021 de 14 de julio considera que es posible gestionar una pandemia a través del estado de excepción, pasando de permitir restringir derechos a suspenderlos, cuando se precise realizar un confinamiento general, lo que impide someter las medidas de excepción al control de proporcionalidad y, por tanto, es una opción mucho menos garantista con los derechos.

²¹ En 2009 se puso en marcha por primera vez para hacer frente a la epidemia de Influenza AH1N1 y, en 2020, por segunda vez, para combatir la pandemia de COVID-19.

²² En México, conforme al art. 73, fracción XXIX.

²³ De hecho, en los dos estados de alarma declarados en España, se nombró una autoridad militar para la gestión de la crisis.

²⁴ Cfr. Daniel A. Barceló Rojas, "La garantía política de la Constitución mexicana en estados de emergencia", en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 115-116.

²⁵ Cuando el supuesto sea la escasez de los bienes esenciales, pero cuyo origen se encuentre en causas naturales o internacionales, habrá que declarar el estado de alarma, ya que, si el origen se encuentra en conflictos sociales, se deberá poner en marcha el estado de excepción. Otro motivo de declaración del estado de alarma es de la paralización de los servicios esenciales de la sociedad, aunque en este caso se trata de un "no supuesto" o un "supuesto agravante", como bien lo llama Cruz Villalón en "El nuevo Derecho de excepción", 98-99, ya que necesita de otros supuestos para poder declararse, lo cual se estableció con el fin de evitar que se usase para paralizar huelgas.

²⁶ Cfr. Ana Aba Catoira, "El Estado de alarma en España", Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28 (2011): 331-332.

²⁷ Lo más racional será, ante una crisis sanitaria de ese calibre, que la aplicación de la acción se extienda a todo el país (cfr. Álvarez García, "Respuestas Jurídicas", 9), pero también cabe la adecuada gestión local de una epidemia, si la misma pudo controlarse a tiempo.

²⁸ El art. 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados establece que al decreto de declaración del estado de alarma se le dará traslado a una comisión que podrá recabar la información y documentación que estime procedente.

²⁹ Cfr. Barceló Rojas, "La garantía política", 107-108.

³⁰ Cfr. Nuria González Martín, "La difícil puesta en marcha de una suspensión de garantías para hacer frente al virus SARS-CoV-2 en México: El manejo de situaciones de excepcionalidad desde un marco jurídico incompleto y fragmentado", en Emergencia sanitaria por COVID-19: reflexiones desde el Derecho, serie: 22 (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 104.

³¹ Cfr. Carla Huerta Ochoa, "El sistema de fuentes del Derecho en los casos de emergencia sanitaria en México", en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 311.

³² Cfr. José María. Serna De La Garza, en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020),101.

³³ Conforme con el art. 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

³⁴ STC 168/2021 y Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 108-111; Canosa Usera, "Ordenación de las fuentes", 274 y García Roca, "El control parlamentario", 25.

³⁵ En caso de no estar reunidas, ello lo realizará la Comisión Permanente en México (art. 29 CM) y la Diputación Permanente en España (art. 116.5 CE). En este último caso, además, en cualquier estado de excepcionalidad, las Cámaras quedan automáticamente convocadas y el Congreso no se puede disolver durante su vigencia (art. 99. CE).

³⁶ Así, en España, a pesar de lo que establece la LOAES en los arts. 13.3 y 32.1, según los cuales el Congreso pone en marcha el estado de sitio mientras que el de excepción sólo lo autoriza, la realidad es que en ambos casos el Congreso puede realizar modificaciones de la propuesta de Ley de Suspensión de Garantías o de declaración, lo que equipara su papel en ambos casos.

³⁷ STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ. 8.

³⁸ Cfr. María J. Roca, "La suspensión del Convenio Europeo de Derechos Humanos desde el Derecho español: procedimiento y control", Revista Española de Derecho Europeo, núm. 72 (2019): 63.

³⁹ Cfr. Pablo Elías González Monguí y Jorge Enrique Carvajal Martínez, "La construcción social del enemigo en el imaginario penal", Novum Jus 17, núm. 3 (2023): 195-207.

⁴⁰ Cfr. Cepreñ. Ablamskyi et al., "Evaluación de las responsabilidades de la Corte Penal Internacional en la investigación de los crímenes de guerra en Ucrania", Novum Jus 17, núm. 3 (2023): 357-365.

⁴¹ Incluso cuando esta amenaza pueda venir de una IA. Sobre su definición y problemática, Lipsa Dash et al. "Collaborative intelligence and Intellectual Property: humans and humanoids in the light of the health care system", Novum Jus 15, núm. especial (2021): 112-115.

⁴² Cfr. Martínez Báez, "Suspensión de garantías", 14 y Tena Ramírez, "Las facultades extraordinarias", 28.

⁴³ Es evidente que, tanto en España como en México, existirá un mayor control de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno cuando este las ejerza en minoría parlamentaria, ya que, cuando el partido que lo apoya sea mayoritario, podrá otorgarle todas las medidas que el Ejecutivo pida, guarden o no relación con la emergencia, lo que supone un serio peligro para las libertades de la ciudadanía.

⁴⁴ Cfr. Mario De La Cueva, La suspensión de garantías y la vuelta a la normalidad (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006)10-11 y 21-22.

⁴⁵ Cfr. Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 110.

⁴⁶ Tampoco queda claro, si hubiera que celebrar elecciones, si deben primar estas o la gestión de la emergencia.

⁴⁷ Cfr. Encarnación Carmona Cuenca, "Los derechos fundamentales en el estado de alarma. La crisis sanitaria de la COVID-19 en España". En COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 226.

⁴⁸ El art. 116 de la CE no permite que se lleven a cabo elecciones cuando se pone en marcha alguna de las acciones recogidas en su literalidad, mientras que en México no cabe su suspensión, de conformidad con el art. 29 CM y el art. 27 de la CADH.

⁴⁹ El control político mexicano tuvo origen en 1824 y el judicial en 1857 Cfr. Daniel A. Barceló Rojas, "Teoría del federalismo", en COVID-19 y Parlamentarismo. Los parlamentos en cuarentena, editado por D. A. Barceló Rojas et al. (México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2020), 96.

⁵⁰ Cfr. Aba Catoira, "El Estado de alarma", 319.

⁵¹ Cfr. Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 114.

⁵² Aunque determinar su contenido resulta una ardua tarea, como sostiene Carolina Blanco Alvarado, "El recordatorio a la determinación del contenido esencial de los derechos fundamentales, atendiendo el escenario de la pandemia por el covid-19 en el Estado colombiano", Novum Jus, núm. 1 (2021): 24-35.

⁵³ Cfr. Lorenzo Cotino Hueso, "Los derechos fundamentales en tiempos del coronavirus. Régimen general y garantías y especial atención a las restricciones de excepcionalidad ordinaria", El cronista del Estado democrático y social: El coronavirus.. y otros problemas, Iustel, núm. 86-87 (2020): 92-93.

⁵⁴ Cfr. Eduardo Ferrer Mc-Gregor y Alfonso Herrera García, "La suspensión de garantías. Una perspectiva de Derecho comparado y desde la Convención Americana sobre Derechos Humanos", en Cien ensayos para el centenario. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo 2 (México: UNAM, Estudios Jurídicos, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2017), 123.

⁵⁵ Lo único que puede hacer el Congreso es negarse a prorrogar el estado de excepción o no volver a conceder otro estado de sitio.

⁵⁶ Cfr. María Elisa García López, "Restricciones a los derechos", 248.

⁵⁷ Cfr. Barceló Rojas, "Teoría del federalismo", 258.

⁵⁸ Cfr. Carlos M. Pelayo Moler, "La suspensión de garantías", en Cien ensayos para el centenario. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (México: UNAM, 2017), 343.

⁵⁹ De acuerdo con los arts. 103 y 107 de la Constitución mexicana y el art. 107 de la Ley de amparo, publicada en el Diario de la Federación el 2 de abril del 2013, solo cabría llevar a cabo de interposición de recursos de amparo. No obstante, hay que tener en cuenta que en 1942 estos sólo sirvieron para avalar las suspensiones de derechos llevadas a cabo por el Gobierno. Pero, desde la última reforma constitucional, la del 11 de marzo del 2021, que modificó la Ley de amparo, las resoluciones de la SCJN cuentan con eficacia erga omnes.

⁶⁰ Cfr. José María Serna De La Garza, "Federalismo: Emergencia sanitaria", 101-102; Daniel Barceló Rojas, "La garantía política" 108; González Martín, "La difícil puesta en marcha", 104-105 y Pelayo Moler, "La suspensión de garantías", 357-358.

⁶¹ Cfr. Canosa Usera, "Ordenación de las fuentes", 283 y García Roca, "El control parlamentario", 33.

⁶² 62 Cfr. Cruz Villalón, "El nuevo Derecho de excepción", 96.

⁶³ 63 Cfr. Serna De La Garza, "Federalismo: Emergencia sanitaria", 111.

Referencias

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