http://dx.doi.org/10.14718/NovumJus.2020.14.1.9
PANORAMA ACTUAL DE LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL.
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Código: 550974505
• Autor: Orest lyzhechka
Gustavo Alberto Manzo-Ugas
Universidad Metropolitana- Universidad Central de Venezuela
0000-0001-8553-501X
Recibido: 16 de septiembre de 2019;
evaluado: 20 de septiembre de 2019;
aceptado: 23 de septiembre de 2019.
El autor: abogado, especialista en Derecho Constitucional y Derecho Procesal Civil, doctor en Ciencias mención Derecho. Profesor asistente de la Universidad Central de Venezuela y profesor de la Universidad Metropolitana. Correo electrónico: gmanzo@unimet.edu.ve gustavo.manzo@ucv.ve
Resumen
En esta investigación se lleva a cabo un estudio sobre un aspecto fundamental del derecho constitucional: la reelección presidencial desde el punto de vista del derecho comparado. Se expone una revisión teórica y práctica de esta institución jurídica, sus características y elementos fundamentales, que se profundiza al hacer un análisis jurisprudencial comparado de diversos tribunales constitucionales y altas cortes en América. La inquietud científica se origina en la actualidad jurídica, con base en las premisas y los postulados de la figura del presidencialismo desmedido, que recurre en muchísimos casos al populismo y a la violación de la separación de poderes para continuar en el ejercicio del poder. El estudio comparado de la reelección presidencial permitirá determinar el sentido que tiene cada ordenamiento jurídico en uno de los aspectos más relevantes y que ocupa mayor espacio en la ciencia política y el derecho: la democracia.
Palabras clave: reelección, presidencialismo, alternabilidad, democracia, Constitución.
Abstract
This research involved a study of a fundamental aspect of constitutional law: presidential reelection from the point of view of comparative law. The article provides a technical and practical review of this legal institutions, its characteristics and fundamental elements, strengthened by a comparative jurisprudential analysis from diverse constitutional tribunals and high courts in America. The scientific question stems from the current legal situation based on the premises and postulates of the figure of excessive presidentialism, which often resorts to populism and the violation of the separation of powers to continue in the exercise of power. The comparative study of presidential reelection allows one to determine the meaning of each legal order in one of the most relevant aspects and that occupies the greatest space in political science and law: democracy.
Keywords: reelection, presidentialism, alternation, political rotation, democracy, Constitution.
Resumo
Nesta pesquisa, é realizado um estudo sobre um aspecto fundamental do Direito Constitucional: a reeleição presidencial do ponto de vista do Direito Comparado. Faz-se uma revisão teórica e prática dessa instituição jurídica, suas características e elementos fundamentais, que é aprofundada ao fazer uma análise jurisprudencial comparada de diversos tribunais constitucionais e de altas cortes na América. A inquietação científica é originada na atualidade jurídica com base nos princípios da figura do presidencialismo descontrolado, que recorre, em muitos casos, ao populismo e à violação da separação de poderes para continuar no exercício do poder. Este estudo comparado da reeleição presidencial permite determinar o sentido que cada ordenamento jurídico tem num dos aspectos mais relevantes e com maior espaço na Ciência Política e no Direito: a democracia.
Palavras-chave: reeleição, presidencialismo, alternância, democracia, Constituição.
Introducción
Recientemente, en América Latina y en otras regiones, se vienen presentando elementos de discontinuidad en el ejercicio gubernativo, sobre todo en términos de los sistemas de gobierno que tienen acento en el presidencialismo, al punto de que en ocasiones puede considerarse un presidencialismo exagerado o exacerbado y, en ciertas situaciones, abusivo. Esto se debe al surgimiento de gobiernos y liderazgos de rasgos fuertes que, en algunos casos, pueden bordear la práctica autocrática, autoritaria, dictatorial y hasta totalitaria.
Estas afirmaciones constituyen las interrogantes que justifican hacer una revisión comparada de los elementos circundantes a los hechos, que serán detallados a fin de identificar el alcance y el contenido de la institución de la reelección presidencial. Por supuesto, se comprende que la reelección presidencial presenta de manera colateral un postulado que se conecta a la alternancia como principio y valor que garantiza la democracia como sistema de gobierno.
En otras palabras, existe una relación intrínseca entre reelección y alternancia como parte de la democracia y es necesario no perderla de vista en el curso de la investigación. Por ejemplo, en Venezuela se definió la reelección mediante la implementación de una enmienda que se llevó a cabo en 2009 y que tocó la materia de la alternancia en el ejercicio del poder, hecho que también ocurrió en el pasado más o menos reciente en Colombia, Perú, Bolivia, Nicaragua, Costa Rica y Ecuador.
Debe tenerse en cuenta que muchísimas instituciones de varios países en América Latina presentan coincidencias y más cuando se trata de la región andina, a cuya cabeza se sitúan Venezuela y Colombia.
El análisis comparado que se lleva a cabo en este artículo contribuye a descifrar la situación actual de los ordenamientos jurídicos de varios países y configura un examen de la salud democrática, estimable de acuerdo con el comportamiento de los órganos jurisdiccionales sobre un tema que garantiza la existencia del valor y del principio democrático.
En virtud de los elementos que posee la reelección y la alternancia surge el interrogante: ¿Se prohíbe o se permite la reelección de autoridades en estos países? ¿Qué diferencias presentan la reelección presidencial y la alternancia en los postulados de los altos tribunales? Las caras de un mismo aspecto, como la alternancia y la reelección presidencial, permiten evaluar hasta qué punto hay garantías para que no ocurra la perpetuidad en el ejercicio del poder y esto, sumado a otros elementos, clarifica si persiste o no la democracia en los Estados examinados.
1. Identificación, justificación y metodología
En este artículo se analizan decisiones del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, de la Corte Constitucional de Colombia, de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua y del Tribunal Constitucional de Costa Rica, entre otros, para determinar las definiciones y los conceptos sobre la alternancia y la reelección indefinida y establecer si se mantienen los elementos de la democracia. Esta comparación nos llevará a identificar las semejanzas y diferencias de esta institución.
La investigación comenzó en 2016; sin embargo, se tocan sentencias anteriores que sirvieron de base para el proceso.
En Colombia, la Constitución de 1991 prohíbe la reelección, pero en 2002, luego de un trámite legislativo muy controvertido y disputado, se modificó la norma para permitir la reelección inmediata del presidente Álvaro Uribe Vélez en el año 2006.
En diversos países de Suramérica y Centroamérica se han producido alteraciones y cambios institucionales profundos que se dirigían a superar un orden tradicional, sujeto a numerosas críticas en términos democráticos. Por ejemplo, en Perú, la Constitución de 1993 (bajo la presidencia de Alberto Fujimori) permitió la reelección inmediata, que se llevó a cabo para el período 1995-2000. Igual sucedió en Bolivia con el gobierno de Evo Morales, cuyo primer ejercicio presidencial iba de 2006 a 2011 y fue recortado en 2009 para lograr su postulación a un segundo mandato bajo la nueva Constitución, que denominó a ese país Estado Plurinacional de Bolivia. Así fue como el Tribunal Constitucional estableció que se permitía la tercera reelección para el período 2015-2020.
Al igual que en Perú y Bolivia, la nueva Constitución ecuatoriana prescribía un periodo de cuatro años y permitía la reelección inmediata por una vez. Sin embargo, el intento de ampliar a subsecuentes reelecciones fue negado por la Corte ecuatoriana.
En cuanto a la alternancia y la reelección presidencial, se tiene una decisión importante, que surge durante el proceso de enmienda constitucional de 2009, emanada del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, cuyas decisiones poseen carácter vinculante, según los límites instituidos en el Artículo 335 de la Carta Magna. Además, la Constitución venezolana está impregnada de lo axiológico y "teóricamente", como eje, tiene la libertad, la democracia, la igualdad, la solidaridad y el pluralismo como valores superiores y esencia de la República.
En el mismo orden de ideas está la Corte Constitucional de Colombia, que es la máxima instancia en materia de derecho constitucional del país.
La Constitución colombiana tiene una base axiológica amplia y presenta valores y principios que se originan en el constitucionalismo tradicional, con una de sus columnas en la Revolución Francesa, el proceso de independencia estadounidense y el proceso constitucional inglés.
Uno de los objetivos principales de esta investigación es señalar analíticamente semejanzas y diferencias en cuanto a la reelección presidencial y la alternancia como garantía de la democracia; asimismo, se quiere establecer si los conceptos emanados del análisis de las instituciones jurídicas sustentan el valor y el principio de la democracia en los Estados.
En lo relativo a la metodología, se presentan diferencias en cuanto a los tipos de investigación doctrinalmente establecidos. Esta investigación adopta un tipo descriptivo político, jurídico, filosófico y axiológico, pues se explora, se describe y se explica. En otras palabras, aun cuando se tocan aspectos de naturaleza ontológica, se hace necesario determinar con qué óptica se observa el fenómeno jurídico materializado en las decisiones judiciales en una perspectiva comparada y su incidencia en otros conceptos de índole político, como la democracia.
Asimismo, esta investigación tiene carácter mixto y explicativo, ya que posee rasgos de varios tipos y esto encuadra en los postulados teóricos de ese carácter, para lo cual la opinión de Cazau es de gran importancia.
Un último criterio para clasificar las investigaciones guarda relación con la fuente de los datos consultados. En este sentido, los datos pueden ser clasificados como primarios o secundarios. Los datos primarios son aquellos obtenidos directamente de la realidad por el mismo investigador mediante la simple observación o a través de cuestionarios, entrevistas, tests u otro medio. Los datos secundarios son los datos obtenidos de otras personas o instituciones (censos, estudios empíricos de otros investigadores, meta-análisis, etc.). En función de lo anterior, es posible entonces clasificar las investigaciones en primarias, si utilizan principalmente datos primarios, y en bibliográficas, si utilizan principalmente datos secundarios, por cuanto la fuente de los datos secundarios se halla en material publicado (libros, revistas, etc.). En la práctica, si bien muchas investigaciones se centran en los datos primarios, pueden también utilizar datos secundarios. Es el caso del médico que además de obtener datos a partir de síntomas y signos (datos primarios), los obtiene a partir de informes de laboratorios clínicos o de comunicaciones de familiares (datos secundarios).1
Este artículo se enmarca también dentro de la investigación explicativa y, para encuadrar el significado en la tipología, cabe tener en cuenta la opinión de Cortés e Iglesias:
Los estudios explicativos van más allá de la descripción de conceptos o fenómenos o del establecimiento de relaciones entre conceptos, están dirigidos a responder a las causas de los eventos, sucesos y fenómenos físicos o sociales. Las investigaciones explicativas son más estructuradas que las demás clases de estudios e implican los propósitos de ellas. Las investigaciones cualitativas se inician en su mayoría con enfoques exploratorios o descriptivos pero se plantean con alcances correlacionales, sin estadísticas, o explicativos. En las investigaciones cuantitativas se pueden aplicar cualesquiera de los estudios antes explicados, una investigación puede iniciarse inclusive como exploratoria y acabar siendo explicativa.2
2. Sentencias, reelección presidencial y alternancia
2.1. Perú
La mayoría de las situaciones en torno a la reelección fue definida en términos legislativos y no se trató de decisiones judiciales.
En 2015, específicamente en marzo, el Congreso de la República discutió y aprobó la Ley 30305, que modificó los Artículos 191, 194 y 203 de la Constitución Política, para prohibir la reelección inmediata. De acuerdo con la norma aprobada, para que los funcionarios en ejercicio se postulen nuevamente, es necesario que transcurra al menos un período de gobierno, cuya extensión es de cuatro años para alcaldes y gobernadores. Entonces, instituye la no reelección inmediata.
2.2. Nicaragua
Mediante decisión de la Sala Constitucional, la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua estableció lo siguiente:
En consecuencia, se ordena al Consejo Supremo Electoral librar Certificación teniendo a los ciudadanos que aquí recurrieron a través del abogado Eduardo José Mejía Bermúdez, como ciudadanos aptos de Derechos Políticos-Constitucionales-Electorales, para participar en las contiendas electorales a realizarse en los años 2011 y 2012, en los mismos cargos que ostentan actualmente, como candidatos a Presidente-Vicepresidente-Alcalde-Vicealcalde, respectivamente, sin más requisitos y condiciones que los que se establecen a cualquier ciudadano por razones de edad o impedimento del ejercicio de los derechos ciudadanos por sentencia penal firme o interdicción civil, según el artículo 47 Cn.3
Del texto de la decisión se desprende que el motivo central de la diatriba judicial giró en torno al tema de la igualdad como derecho, por supuesto principio y valor que fue alegado por el presidente y el vicepresidente, puesto que se producía una discriminación en contra de ellos, porque la norma de rango legal prohibía expresamente la reelección para estos funcionarios. Es posible revisar algunos párrafos con ese argumento:
Explicaron de manera clara al Consejo Supremo Electoral que la aplicación de la INTERDICCIÓN ELECTORAL AL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, Y AL ALCALDE Y VICEALCALDE MUNICIPAL, contenida en los artículos 147 y 178 Cn., genera una DESIGUALDAD Y DISCRIMINACIÓN, al impedir y obstaculizar la igualdad que debemos tener TODOS los nicaragüenses en el goce de los derechos políticos; así como la Igualdad en la participación efectiva en la vida política de la nación; el derecho de participar en igualdad de condiciones en los asuntos políticos, en la gestión estatal; elegir y ser elegidos.
DISCRIMINACIÓN aplicada ÚNICAMENTE a quienes ocupan los cargos de Presidente-Vicepresidente; Alcalde-Vicealcalde [...].4
Esta decisión guarda estrecha relación con lo que se analiza, pues su eje temático versa sobre el valor de la igualdad, lo que será aclarado en los siguientes párrafos.
En 2014 se vivió un proceso de reforma constitucional similar al venezolano, que se examinará en seguida.
La Constitución de Nicaragua terminó por modificarse y se abrió a la reelección indefinida, que ha traído como consecuencia que Daniel Ortega se reeligiera en tres oportunidades y encabezara el Ejecutivo ininterrumpidamente desde 2007 y, al menos, hasta 2022.
La reforma constitucional que permite la reelección indefinida es caracterizada dentro del denominado "presidencialismo reforzado",5 es decir, un acento en esta rama del poder público que la pone en una posición de preponderancia frente a las otras (Judicial y Legislativa). Esto, en términos del principio de separación de poderes, tiene efectos palpables que no se han hecho esperar y que en algún momento encontrarán un camino de regreso al equilibro institucional y democrático.
2.3. Venezuela
Un caso que debe ser tomado en cuenta se trata de otra sentencia, proferida en el año 2009, es la que decidió un recurso de interpretación sobre la enmienda constitucional que posibilitaba la reelección indefinida de los cargos de elección popular. Por supuesto, guarda relación con una sentencia que sí emanó del Tribunal Supremo de Justicia en el período objeto de estudio: la Decisión del 21 de abril de 2016, que señaló que un proyecto de enmienda constitucional que estaba siendo tramitado por la Asamblea Nacional para recortar el período presidencial no podría aplicarse al período constitucional en curso.6 Lo que resulta curioso es que la enmienda constitucional de 2009 sí se aplicó al mismo período constitucional y salió favorecido el candidato Hugo Chávez Frías.
El primero de los procesos que desembocó en la enmienda constitucional comenzó el 18 de diciembre de 2008, cuando la Asamblea Nacional ejerció su iniciativa, dispuesta en el Artículo 230 de la Carta Magna, con el fin de establecer la reelección presidencial. Más adelante, el 5 de enero de 2009, la propuesta de enmienda incluyó la modificación de los Artículos 160, 162, 174 y 192 de la Constitución, para permitir la reelección ilimitada de todos los cargos de elección popular, que fue aprobada en el seno del Parlamento Nacional el 14 de enero de ese año.
El 3 de febrero de 2009, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictó las Sentencias números 49 y 53, "mediante las cuales resuelven las solicitudes de interpretación, respecto del contenido y alcance de los artículos 340, 342 y 345, así como de los artículos 6 y 345, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela".
La Sentencia 49 dejó sentados los siguientes criterios con respecto a la reelección indefinida como elemento de la democracia:
En consecuencia, esta Sala insiste que [...] la reelección en nuestro ordenamiento no supone un cambio de régimen o forma del Estado, y muy por el contrario, reafirma y fortalece los mecanismos de participación dentro del Estado Democrático, Social de Derecho y Justicia, que estableció el Constituyente en 1999 [...]. De igual manera, [...] la reelección, amplía y da progresividad al derecho de elección que tienen los ciudadanos, y optimiza los mecanismos de control por parte de la sociedad respecto de sus gobernantes, haciéndolos examinadores y juzgadores directos de la administración que pretenda reelegirse, y por lo mismo, constituye un verdadero acto de soberanía y de ejercicio directo de la contraloría social. Negar lo anterior, es tanto como negar la existencia de sociedades cambiantes y en constante dinámica e interacción. Es pretender concebir el Derecho Constitucional como un derecho pétreo e inconmovible, ajeno a las necesidades sociales. Más aún, en nuestras sociedades, donde estas necesidades sociales son tan ingentes, los cambios constitucionales son más necesarios en la medida en que se constate su existencia para mejorar las condiciones de los ciudadanos en peor situación socioeconómica, pues la norma constitucional sólo debe estar a su servicio [...]. (Ver Sentencia de la Sala N°. 1.488, del 28 de julio de 2006).7
Los argumentos que utiliza el magistrado ponente son poco útiles para sustentar la posibilidad de la reelección ad infinitum, pues el derecho existe para limitar las situaciones en las cuales el ejercicio del poder pueda ir más allá de lo que sea considerado sano desde el punto de vista político, como se verá más adelante. Utiliza la falacia ad populum en uno de sus postulados y gira en torno a premisas que carecen de sustento lógico jurídico.
La Sentencia del TSJ remata sus afirmaciones de la siguiente manera:
Por tales razones, no puede afirmarse que la reelección sea un principio incompatible con la democracia y, por el contrario, puede señalarse que la misma, dentro de un Estado de Derecho que garantice la justicia y los derechos de los ciudadanos, puede ser una herramienta útil que garantice la continuidad en el desarrollo de las iniciativas que beneficien a la sociedad, o simplemente sirva para que dichos ciudadanos manifiesten directamente su censura por un gobierno que considere no ha realizado sus acciones en consonancia con las necesidades sociales, bajo los parámetros establecidos en la propia Constitución. (Ver Sentencias de la Sala N°. 23, del 22 de enero de 2003 y N° 1.488, del 28 de julio de 2006).8
Tales criterios esgrimidos por la Sala Constitucional constituyen una deformación del principio de alternabilidad o alternancia, necesarios para la existencia de un régimen democrático.
El valor fundamental de la alternancia política es que cambien las personas y los partidos que llevan las riendas del poder, lo que implica una variación positiva en el desempeño de las instituciones democráticas. Se trata de una renovación de individuos, programas e ideologías, lo que trae entre otros asuntos: a) una alteración en la forma como se distribuye el poder; b) fortalecimiento de los controles institucionales a la discrecionalidad gubernamental; c) incentivos para hacer políticas públicas más eficientes y equitativas; d) incitación a los políticos a satisfacer de mejor manera los intereses de sus representados, y e) disminución de la incertidumbre asociada con cualquier proceso de transición.
La opinión de Bovero es de singular importancia para aclarar lo comentado en los párrafos anteriores:
Efectivamente, las "largas duraciones" en el poder parecen una anomalía, algo que se asemeja a una incongruencia en la vida de una democracia. Cuando François Mitterrand obtuvo el segundo mandato septenal como presidente de la República Francesa, recuerdo que Norberto Bobbio comentó: ¿Catorce años? No es ya una presidencia, es un reinado. El problema no es únicamente el de la permanencia de un mismo individuo en el mismo cargo: más allá de las personas en el cuadro de una normal dialéctica democrática, parece natural esperar que cualquier orientación política (de partido), incluso la más exitosa, deba, después de un cierto tiempo, concluir su ciclo y pasar la estafeta. Pero aquí sería apresurado saltar a la conclusión de que los conceptos de alternancia y democracia tengan la misma extensión y, por lo tanto, sean sustancialmente coincidentes.9
La enmienda constitucional, para posibilitar la reelección indefinida, fue aprobada y ratificada por referendo, lo que en definitiva constituyó una transgresión abierta al régimen democrático postulado en la Constitución y una violación del modelo de democracia, en la cual no solo participaron los gobernantes que llevaron a cabo todo el proceso, sino también el pueblo, que aprobó una decisión que estaba fuera de su ámbito, puesto que la cuestión versaba sobre un elemento perteneciente al núcleo duro constitucional y ni siquiera a la mayoría le estaba dado decidir sobre ello.
Agrega la Sentencia:
[...] al no ser la reelección sucesiva contraria a los valores democráticos que informan el ordenamiento jurídico constitucional —en los cuales el carácter participativo de la democracia en Venezuela refuerza y profundiza el ejercicio ético y responsable de la soberanía—, aquellos cargos de elección popular en los cuales el Constituyente haya establecido límites para la reelección, éstos pueden perfectamente ser revisados, modificados o eliminados, a través de los mecanismos de reforma constitucional previstos en la Constitución de 1999 [...]. (Ver Sentencias de esta Sala números 2.413/06 y 1.974/07).10
La base de la Sala para decir que no existe contradicción con los principios democráticos es la siguiente: "[...] conviene añadir que la eliminación de la causal de inelegibilidad para el ejercicio de cargos públicos derivada de su ejercicio previo por parte de cualquier ciudadano, en modo alguno trastoca el principio de alternabilidad en el ejercicio del poder".11
En esta afirmación de la Sala se nota con claridad la denominada falacia de petición de principios o petitio principii: la verdad de lo que se está argumentando se halla en el hecho de intentar probarlo, es decir, causa y efecto son idénticos.
En esta línea argumental, la Sala Constitucional incluye este postulado, que debe ser tomado en cuenta:
[...] no supone un mecanismo de reparto de cuotas de poder a través del cual unos liderazgos deban declinar obligatoriamente a favor de otras legítimas aspiraciones, sino que, por el contrario, implica la efectiva y real posibilidad de que el electorado, como actor fundamental del proceso democrático, acuda a procesos comiciales periódicamente, en los que compitan las diversas opciones políticas que integran el cuerpo social y así darle oportunidad de decidir entre recompensar a quienes estime como sus mejores gobernantes, o bien renovar completamente las estructuras de poder cuando su desempeño haya sido deficiente. En conclusión, este principio lo que exige es que el pueblo como titular de la soberanía tenga la posibilidad periódica de escoger sus mandatarios o representantes.12
Esta última aseveración propicia interrogantes: ¿Cuál es el límite de premiación? ¿Puede no existir límite? Si no existe límite, ¿no se está levantando una garantía de la democracia?
De lo expuesto puede colegirse que, para la sentencia que se comenta, la alternancia en el poder no era un requisito esencial y principio de la democracia, por supuesto en abierta contradicción a lo que establece el Artículo 6 de la CRBV. Según la ponencia, es factible que estemos en presencia de una democracia aun cuando un gobernante sea elegido tres, cuatro o cinco veces, pues el pueblo, titular de la soberanía, estaría premiando un gobierno que considera "bueno".
Ya Aristóteles, cuando se refirió a la igualdad, tocó un aspecto relacionado con el gobernante que pretendiera permanecer en el poder indefinidamente y lo consideró como una situación discriminatoria; esta discriminación consistía en que, si unas personas pueden o deben gobernar siempre, es porque hay personas superiores a otras en capacidades, cosa que, en esencia, no es verdad de acuerdo con el principio de igualdad.
Estando compuesta siempre la asociación política de jefes y subordinados, pregunto si la autoridad y la obediencia deben ser alternativas o vitalicias. Es claro que el sistema de la educación deberá atenerse a esta gran división de los ciudadanos. Si algunos hombres superasen a los demás, como según la común creencia los dioses y los héroes superan a los mortales, tanto respecto del cuerpo, lo cual con una simple ojeada puede verse, como respecto del alma, y de tal manera que la superioridad de los jefes fuese incontestable y evidente para los súbditos, no cabe duda de que debe preferirse que perpetuamente obedezcan los unos y manden los otros. Pero tales desemejanzas son muy difíciles de encontrar, sin que tampoco pueda suceder aquí lo que con los reyes de la India, que, según Scilax (107), sobrepujan por completo a los súbditos que les obedecen. Es por tanto evidente, que por muchos motivos la alternativa en el mando y en la obediencia debe necesariamente ser común a todos los ciudadanos.13
Aristóteles no precisa cuál es límite de tiempo para que opere la alternancia y allí la observación de las Constituciones de los países asumen diferentes posturas, pues algunos limitan por completo la reelección —como es el caso mexicano— y otros prefieren una segunda reelección; además, se observan variaciones, según el sistema de gobierno del cual se trate de manera tal que, en presencia de un sistema parlamentario, en el que la voluntad de los diputados es preponderante y vinculante para quien ejerce la titularidad el Poder Ejecutivo, se puede ver permanecer por muchos años al mismo titular en el Poder Ejecutivo. Esto es diferente en los sistemas presidenciales o semipresidenciales, en los cuales la tendencia es poner límites temporales, pues la elección del titular del Poder Ejecutivo se lleva a cabo mediante el voto popular directo y secreto y no por una elección de segundo grado.
En Venezuela, cuando en 2009 se revisó ese tema, se obviaron por completo unas y otras tendencias y, al ser un sistema presidencial, se abrió la posibilidad de reelegir todas las veces que se pueda a una determinada persona, como ocurrió en Nicaragua. Allí se está en presencia del levantamiento de una garantía de la democracia, pues la alternancia —también llamada alternabilidad, en la doctrina— es un requisito esencial para su existencia.
Es contradictorio que en el Artículo 6 de la Constitución figure la alternancia como principio, pero luego, cuando el Tribunal Supremo de Justicia interpretó la letra de la Carta, esta luce muerta.
Estos principios y valores —entre ellos, el democrático— guían la conducta de los ciudadanos en cada Estado y conculcarlos desecha el orden en la sociedad.
No obstante, existen otras opiniones en relación con el concepto de alternancia. Un punto de divergencia es que en otros sistemas no se conceptualiza como elemento de la democracia, sino como una guía para establecer cómo está funcionando la democracia, es decir, ante la ausencia de alternancia, la democracia estaría funcionando mal.
Sin embargo, tampoco es posible fijar una regla general y aquí cabe tener en cuenta la opinión de Molina y Pereira:
[...] el nivel de alternancia en los países de América Latina es claramente superior al de los países industrializados. En las elecciones consideradas de América Latina el gobierno perdió la elección el 73,7 % de los casos, mientras que en los países industrializados esto ocurrió en el 30,3 % de las elecciones. Es decir, en América Latina los gobiernos pierden elecciones y salen del poder con frecuencia, lo que indica que efectivamente la democracia ha cumplido con uno de sus objetivos esenciales: permitir a la población salir de gobiernos que considera insatisfactorios y colocar otros partidos en su lugar.14
Los autores afirman que en América Latina el porcentaje de Gobiernos en alternancia es mayor, pero no profundizan en que si la mayor alternancia se traduce en más o mejor democracia.
2.4. Colombia
Para revisar el caso colombiano se estudiará la Sentencia C-141 de 2010, por cuanto pone en perspectiva el sistema de gobierno presidencial y lo diferencia del parlamentario; además, introduce elementos que favorecen el concepto de separación de poderes y lo vincula directamente al ejercicio de la primera magistratura.
Cuando el presidente de ese momento, Álvaro Uribe Vélez, planteó la posibilidad de modificar la Constitución de 1991 para buscar una tercera reelección, la Corte Constitucional dijo:
En cuanto a la fijación del período constitucional que corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de sus expectativas y del ejercicio efectivo de su poder, ya que, la introducción del período presidencial en el esquema institucional constituye un mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de su mandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempo previamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con las reglas establecidas, para evitar la prolongada concentración del poder en su propia persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales, las instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadas en la renovación periódica de la suprema magistratura y conserven así el equilibrio inherente a la separación de poderes y al sistema de frenos y contrapesos. 15
En el argumento central de la cita figura un elemento materializado en la necesidad de adaptación del derecho a la realidad cambiante de la sociedad en cuanto a la reelección presidencial. Por supuesto, tampoco se puede perder de vista lo que la historia enseña en términos del ejercicio del poder. No en vano diferentes autores otorgan a este último un acento negativo y, a consecuencia de esta adjetivación, la necesidad de instituir fórmulas de control y limitación. No se trata ya de una visión del principio de separación de poderes, sino de profundizar una tendencia general basada en esta consideración, dirigida a ponerlo en estadios de observación y vigilancia constante.
Por lo general, los excesos en las facultades otorgadas al ejercicio del poder tienen un destinatario que sufre sus consecuencias de este exceso y es el pueblo inerme, el ciudadano común, desprovisto de mecanismos para frenarlos.
La Corte Constitucional dice:
El señalamiento del lapso durante el cual se puede ejercer válidamente la primera magistratura no sólo es importante para el desempeño de la persona que ejerza como Presidente, sino también para la actuación de las principales autoridades, cuyos períodos constitucionales, por lo general, son acordados, en lo referente a su duración y al momento de su inicio o de su terminación, por referencia al período del jefe del Estado, con la finalidad de asegurar la autonomía de los distintos órganos, su adecuada interrelación y la independencia en el ejercicio de sus funciones, más aún si esas funciones implican el control de la actividad del ejecutivo.16
Las diferencias de criterios son ostensibles. En Venezuela y Nicaragua, los Tribunales de Justicia no observaron el principio de separación de poderes y permitieron la reelección indefinida. La Corte Constitucional colombiana fue contraria a esta posibilidad y preservó la alternancia y, en consecuencia, el valor de la democracia.
Para ahondar en la comprensión de la alternancia es útil el concepto Bolívar Mesa: "Por alternancia política debe entenderse el cambio o la sustitución de un grupo gobernante por otro cuando procede de un partido político distinto al que gobernaba, y este proceso es producto de un proceso electoral competido".17
El significado de la definición que antecede es inequívoco y, como punto que redondea el panorama sobre la reelección y las posturas asumidas por diversos Estados, se recurre a la opinión de Capella, quien lo denomina justicia política:
El uso perverso de los procesos jurisdiccionales realizado por quien detenta el poder, bien para reprimir a la oposición o a una parte de ella, bien para afianzar su dominio ideológico mediante la represión ejemplarizante de ciertos sujetos elegidos como víctimas propiciatorias.18
No obstante, así como la Sentencia posee en su sustrato una idea dirigida a no favorecer la reelección, pueden conseguirse opiniones pasadas contrarias, inclusive algunas jurisprudenciales. No se trata de una decisión definitiva para favorecer o no la reelección y los factores que inciden sobre este punto son muy variados.
Es posible fortalecer una determinada rama del poder público para un desempeño específico frente a determinado suceso; sin embargo, ante la falta de límite y control adecuados, estas circunstancias pueden erigirse como una coyuntura para prolongarse en el poder más allá de las propias vicisitudes planteadas inclusive considerar la reelección adscrita a determinada ideología política.19
2.5. Ecuador
La reelección inmediata figura en la Constitución que entró en vigencia en el año 2008. De las dieciocho Constituciones anteriores a esta, solo una dispuso la reelección inmediata y fue la de 1869.
Para comprender el límite de esta norma, hay que hacer referencia a la misma Constitución: "Las autoridades de elección popular podrán reelegirse por una sola vez, consecutiva o no, para el mismo cargo. Las autoridades de elección popular que se postulen para un cargo diferente deberán renunciar al que desempeñan".20
A diferencia de Venezuela y Nicaragua, aquí sí se establece un límite a la cantidad de reelecciones de una persona y coincide con el sistema colombiano, que determina una sola reelección.
En 2017 se revisó nuevamente la situación de la reelección presidencial en este país, mediante un paquete de modificaciones constitucionales de diversa índole, entre las cuales figuró la modificación de la no reelección presidencial.
En este punto, la opinión de Meléndez y Moncagatta para ilustrar cómo se plasmó esta modificación del texto fundamental:
[...] enmiendas constitucionales que, con el aval de la Corte Constitucional, no pasó por consulta popular previa. Si bien las enmiendas abarcan aspectos diversos de la institucionalidad ecuatoriana —restricción de derechos fundamentales de los ciudadanos, modificaciones del Código del Trabajo, competencias de órganos de control como la Contraloría y la Defensoría del Pueblo, entre otros—, las más relevantes están relacionadas con la concentración del poder en la figura presidencial y la reelección presidencial indefinida (Modificación al artículo 144 de la Constitución).21
Mediante una decisión de la Corte Constitucional22 se aprobó la reelección presidencial; sin embargo, cuando se produjeron las postulaciones de las candidaturas, quien había promovido la modificación constitucional no se presentó como candidato.
2.6. Costa Rica
Para el período electoral de 2002 a 2006, la Sentencia 7818 de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Constitucional del año 2000, impedía la reelección; no obstante, para el período presidencial de 2006 a 2010 ya estaba abierta su posibilidad, ya que la Sentencia 2771 de 2003 de ese Tribunal así lo permitió.
Una parte interesante de esta decisión determina que no entra a dilucidar si la materialidad de la decisión estaba ajustada o no a derecho, por cuanto dicha materia correspondía al poder originario:
El derecho de reelección había sido consagrado por el Constituyente y es una garantía constitucional de los derechos políticos de los costarricenses en el ejercicio del derecho de elección, consagrado además, en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo anterior implica la anulación de la reforma practicada al artículo 132 inciso 1) de la Constitución Política mediante Ley No. 4349 del 11 de julio de 1969, por lo que retoma vigencia la norma según disponía antes de dicha reforma. Esta declaración tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de entrada en vigencia de la norma anulada, sin embargo, con base en el principio constitucional de seguridad jurídica, y el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se dimensionan los efectos de esta sentencia, en el sentido de que los actos derivados de la reforma desde la vigencia de la ley 4349 hasta su anulación por inconstitucional, son válidos. Asimismo, con especial fundamento en el principio democrático, y de manera coherente con este pronunciamiento, esta Sala insiste en que lo revisado por este Tribunal es el procedimiento mediante el cual se produjo la reforma constitucional aquí impugnada, no sobre la conveniencia del instituto de reelección presidencial, por cuanto tal decisión es una competencia que le corresponde en forma exclusiva al poder constituyente originario.23
Sin embargo, no puede colegirse que la decisión de Costa Rica se deba al caso de los presidencialismos exacerbados o desmedidos.
La tradición del continente americano es tener en sus sistemas de gobierno un presidencialismo con marcado acento de fortaleza, lo que ha ocasionado una deriva autoritaria que surge y se retira de acuerdo con la variación de las fuerzas políticas. En la historia reciente se han presentado episodios de reelección presidencial en varios Estados y todos han estado dirigidos al reforzamiento de características muy parecidas y con expresiones ideológicas de diferente índole. De igual manera, se observa cómo, mediante el empleo del populismo, se van modificando elementos constitucionales que obstaculizan las intenciones de estos liderazgos.
La afirmación anterior fundamenta lo que, en palabras de Ferrajoli, se denominan "democracias plebiscitarias",24 es decir, un régimen de gobierno abiertamente populista en el cual se recurre al voto, mediante enmiendas constitucionales, reformas o llamados al poder constituyente y se va confeccionando un traje a la medida del presidente que va encausando tales modificaciones. Una herramienta fundamental en el logro de esos objetivos descritos es la reelección presidencial.
3. Reelección presidencial, democracia y consideraciones finales
Abordar la definición de democracia podría ocupar varias investigaciones y, no obstante, sería una labor inacabada. Doctrinalmente, ante esta dificultad se opta por describir sus elementos, delimitar sus circunstancias más típicas e incluir argumentos y razonamientos que permitan ir formando una idea que se aproxime al significado desde diferentes ángulos.
Entre los factores más importantes que van configurando una definición de democracia figuran la supremacía constitucional, una decisión de la mayoría, el respeto a los derechos humanos, la verificación de constantes elecciones libres, libertad suficiente para elegir sin ser coaccionados y postularse a cargos de elección popular, la prevalencia del principio "una persona, un voto", la presencia del principio de separación de poderes, el respeto a valores contemporáneos como el pluralismo y la convivencia, una materialidad de las decisiones que no toque el denominado "núcleo duro" o "esfera de lo indecidible" de la Constitución, la representatividad y el elemento participativo, entre otros.
Por supuesto, las que anteceden no son las únicas características de la democracia, ya que sobre este punto no hay un acuerdo unánime en la doctrina y esto provoca en la práctica problemas diversos que se reflejan en la política doméstica de cada Estado, lo que exige una concreción que aclare el panorama de los conceptos y, con ello, la construcción de mejores estructuras y sistemas de convivencia humana.
Se ha afirmado en esta investigación que, más allá de las razones que se esgrimen para que en un Estado se modifiquen los términos en los cuales está planteada la reelección presidencial, por lo general subyacen causas políticas que implican "la detentación del poder".
Muy pocos son los casos en los que la reforma o modificación del sistema se hace con miras a reducir los períodos y acortar la permanencia en el mandato. Con esto en mente puede colegirse que modificar el término para cualquier autoridad en cargos de elección popular incide directamente en elementos relacionados con la democracia, por ejemplo, en la separación de poderes, cuyo objetivo fundamental es la limitación del poder en el Estado.
Si se abordan temas como la forma de gobierno, la democracia fórmula para tomar decisiones en el Estado, la ciudadanía, las minorías, el respeto por la diferencia, el autoritarismo, la autocracia y el totalitarismo, puede aseverarse que es directa la afectación de la democracia como consecuencia de la ampliación del período presidencial y de la reelección, sobre todo si se toma en cuenta que no hay un elemento de la democracia que tenga preponderancia sobre otro a la hora de aproximarse a su definición. Lo que sí puede afirmarse es que hay una articulación entre características, que permite entenderla como un todo armónico de la misma manera que ocurre con el cuerpo humano: un solo órgano no lo define, porque es la visión del todo lo que puede explicar la función de cada parte y su visión de integralidad.
También hay afectación negativa si la extensión de un período de ejercicio de poder queda reducida a lapsos en los cuales es imposible desarrollar una labor gubernativa que alcance a ejecutar un plan de gobierno que incida de manera positiva en la calidad de vida social o individual de los ciudadanos.
La democracia, como un producto de la actividad humana, está sujeta a sus mismas vicisitudes; además, se caracteriza por tener una doble naturaleza, pues tiene su origen en las ciencias políticas y también en el derecho.
Por otra parte, las exigencias de la sociedad contemporánea conllevan que las instituciones estén en proceso de adaptación constante.
Hasta hace unos años, la noción de democracia contenía elementos y rasgos que en la actualidad se han ampliado. Basta con observar que, en el siglo XV, estaban en pleno desarrollo el concepto de la monarquía absolutista y de los mandatos de naturaleza vitalicia para que, al compararlos con los períodos presidenciales de la actualidad, se identifiquen ostensibles diferencias.
Las definiciones de soberanía, mandato y legitimidad en nada abordaban los aspectos relacionados con la duración de los mandatos, pues no interesaban respecto a su esencia.25
En la revisión de los insumos recopilados para estructurar esta investigación se verificó que, en América Latina, hasta hace poco tiempo se modificaron varias Constituciones para incluir la reelección inmediata en algunos países e indefinida en otros.
En Venezuela, esta posibilidad incorpora la indefinición como adjetivo, es decir, se trata de reelección indefinida y solo México instituye la no reelección.
Se aprecian avances y retrocesos en los estándares democráticos, mas no se detecta un hilo conductor que vincule una baja en los estándares democráticos como consecuencia de la reelección indefinida.
Diversos estudios revelan que, entre 1960 y 1990, en América Latina se observó un retroceso en los estándares democráticos que se superó en la década del noventa, aunque nuevamente hay retrocesos.
Por otro lado, en el continente europeo, en donde predomina la forma parlamentaria, no se presenta interés investigativo relevante asociado con la alternabilidad de los gobernantes en el poder y, al existir en América Latina un acento en el presidencialismo en diferentes formas, el interés académico es mayor.
La mayoría de los países opta por un sistema mixto en el cual se permite la reelección, pero esta posee restricciones de diferente índole, por ejemplo, se limita a una sola. En otros casos se prohíbe la posibilidad de ser reelegido para un tercer período inmediato, pero se puede hacerlo posteriormente.
Notas
1 Pablo Cazau, Introducción a la investigación en ciencias sociales, 3a ed. (Buenos Aires: RundiNuskín Editor, 2006), 39.
2 Manuel Cortés Cortés y Miriam Iglesias León, Generalidades sobre metodología de la investigación (Ciudad de México: Universidad Autónoma del Carmen, 2004), 21.
3 Nicaragua, Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Constitucional, Sentencia 504 del 19 de octubre de 2009, Expediente 602-09, M.P. Roberto José Rivas Reyes
4 Nicaragua, Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Constitucional, Sentencia 504 del 19 de octubre de 2009.
5 Alejandro Aguilar Altamirano et al., Novena reforma constitucional 2014. El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua (Managua: Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, 2014), 53.
6 Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional. Sentencia 274 del 21 de abril de 2016. M. P Johnny Leónidas Jiménez Mendoza.
7 Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia 49 del 3 de febrero de 2009. M. P Amante Vero Crincoli Paternostro.
8 Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia 49 del 3 de febrero de 2009.
9 Michelangelo Bovero, "Democracia, alternancia, elecciones", serie Conferencias magistrales. Temas de la democracia núm. 11, ed. Instituto Nacional Electoral (Ciudad de México: INE, 2016), 15.
10 Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia 49 del 3 de febrero de 2009.
11 Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia 49 del 3 de febrero de 2009.
12 Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia 49 del 3 de febrero de 2009.
13 Patricio Azcárate, "Aristóteles. La política. Libro IV, Capítulo XIII", http://www.filosofia.org/cla/ari/azc03152.htm (acceso julio 10, 2019).
14 José Enrique Molina Vega y Valia Pereira Almao, "La democracia en América Latina: ¿Éxito o fracaso?", Cuestiones políticas núm. 37 (julio-diciembre 2006): 21.
15 Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141 del 26 de febrero de 2010, M. P. Humberto Sierra Porto.
16 Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141 del 26 de febrero de 2010.
17 Rosendo Bolívar Mesa, "Alternancia política y transición a la democracia en México", Revista Legislativa de estudios Sociales y de Opinión Pública 5, núm. 12 (diciembre 2007): 35.
18 Juan Ramón Capella, Elementos de análisis jurídico (Madrid: Trotta, 2008), 150-151.
19 Yolanda Rodríguez Rincón, "La reelección presidencial inmediata y el movimiento de la democracia en Colombia", Análisis Político 19, núm. 58 (septiembre-diciembre, 2006): 73.
20 Ecuador, Constitución de la República (Quito: Ediciones Legales, 2008), art. 114.
21 Carlos Meléndez y Paolo Moncagatta, "Ecuador: una década de correísmo", Revista de Ciencias Políticas 37, núm. 2 (2017): 425.
22 Ecuador, Corte Constitucional, Dictamen 001-14-DRC-CC del 17 de diciembre de 2015, M. P. Gabriela Rivadeneira Burbano.
23 Costa Rica, Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional, Resolución 02771 del 4 de abril de 2003, M. P Edgardo Picado Araya.
24 Luigi Ferrajoli, Democracia y garantismo (Madrid: Trotta, 2008), 25.
25 Sergio Raúl Castaño, "La hora de la monarquía ha llegado a su fin. el problema de la monarquía en los textos de Carl Schmitt", Revista de Estudios Políticos, núm. 174 (diciembre 2016): 3.
Referencias
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